2011-2016课题研究
中外住房保障法规比较研究
（2011年5月19日）
1998年，我国推进的住房制度改革开始将住房保障工作列入议事日程，各项政策措施相继出台，近十年来，随着住房保障工作的深入推进，党的十七大第一次专门提及住房保障制度，为我国今后相当长时期的住房制度改革定下了基调。世界各国在社会经济发展工作中，以立法解决住宅问题，在推进住宅建设发展、保障中低收入家庭的基本居住等方面取得了卓越的成绩,很值得我国研究并学习借鉴的。
我国住房保障政策和立法现状
1.我国住房保障体系建立过程中的几个重要文件：《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)、《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[l998]23号)、《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）、《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国发〔2010〕4号） 2.我国住房保障相关政策和法规（含地方城市）。就颁布机构来看，国务院的层级最高；就住房保障方式具体立法情况来看，只有《廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》三部专门规范保障性住房的全国性的政策法规文件；就法规的法律效力来看，最高的为国务院规范性文件，然后是部门规范性文件等。
3.保障性法规（含地方城市）的主要内容：一是廉租住房制度，二是经济适用住房制度，三是公共租赁住房制度，四是保障性住房的配套或辅助政策。各项内容均应解决好所涉及的保障对象、保障方式、房源和资金筹集、管理机制和退出机制等具体问题。
国外（地区）住房保障立法现状
1.国外（地区）住房保障立法现状。
1996年，在土耳其伊斯兰堡召开的第二次联合国人居会议宪章提出了“人人享用适当的住房”目标，明确了各国政府应该承担解决低收入家庭住房问题的责任。无论是发达国家，还是发展中国家；是高社会福利国家，还是新兴经济体国家，都根据各自的情况，采取了针对中低收入家庭的、不同的住房保障政策，并以法规的形式予以明确。
德国，是欧洲第一个颁布社会立法的国家。“社会国家”的思想在德国具有深厚传统，在发展的基本模式上强调“市场经济+国家干预+社会保障”。 英国，住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家担负保障公民住房福利的职责。 英国的住房居住方式分为三种类型：一是自住住房，二是租住私房，三是租住政府公房。为保障公民的居住权，政府采用了与居住方式相对应的、分层次的住房福利体系。美国，联邦政府最初执行的是由政府直接为低收入者建造公共住房的计划, 然后逐渐发展为政府补贴私营发展商新建公共住房，这两个计划的补贴对象都是住房供应方, 可称其为住房建设补贴。 瑞典，大多数市政府建立了各自的住房公司。从2008 年1 月起，对住房开发方面不再提供任何新的利息补贴，已有的住房开发利息补贴也将在五年内逐步取消。未来，政府只体现在对居民提供的住房津贴。印度，开始实行的“拉吉夫城市住房工程”计划，专门为住在贫民窟的居民提供住房，目标是在5年内建成一个“没有贫民窟的印度”。新加坡，1955年成立了房屋发展署，提出了“人人有房住”的国策；同时，建立公积金制度，作为购房、医疗、保险和养老之用。 台湾，大致可以区分为基础法律制度（住房保障和公共租赁方面宏观性、基础性、纲领性规定的法律）、核心法律制度（指国民住宅条例以及国民住宅条例施行细则）以及配套法律制度（商业服务、贷款办法、投资兴建等）。主管部门分中央和地方三级。 香港，从20世纪50年代开始实施为低收入家庭提供廉租房的“公屋”制度。1973年根据房屋条例成立了香港房屋委员会，专门负责推行公营房屋计划。 1987年4月，房委会开始实施公屋租户资助政策 。香港“以房养房”的住房社会保障体制不但使低收入者有其屋，且起到调控房价作用。
2.国外几种主要住房保障模式的比较
国外（地区）的住房保障从体系上可以分三种：金融支持型、非盈利法人主导型和政府主导型；从政府的保障形式上有可以分救助型、援助型和互补型。
金融支持型：以美国为代表，美国联邦政府利用金融手段提高中低收入家庭的购房能力，由其资助商业银行以低息发放信贷，并给低收入家庭提供的住房贷款担保，降低了低收入家庭购房首付款。非盈利法人主导型：以日本为代表，一部分是地方政府每年为最低收入人群建造公租房，租金为成本租金的一半左右。住房都市整备公团完成大部分的住房保障任务，住房都市整备公团是日本政府直属的国营非盈利企业，资金主要来自政府贷款，以保持收支平衡为经营目的。该机构让中等收入人群享受到基本等于成本价的房屋，而不至于背上太沉重的房贷负担。政府主导型：以新加坡为代表，“组屋”是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房，在土地国有化的基础上，政府以福利价提供公共组屋。
国外长期实践形成了趋向完善的住房保障法律体系。包括宪法、民法等一般性法律中的相关法律条文，也包括综合性的社会保障法律中的有关住房保障的法律条文，以及有关住房保障的专门律法。整个法律体系在住房保障体制的不同层面上发挥着重要的作用。具体表现在：一是为建立住房保障体制提供法律依据。二是制定明确的住房保障体制目标。三是规定具体方式以实现住房保障。
3.国外（境外）住房保障的几个特点：一是较早建立健全住房保障法律制度。美国1937年颁布了住宅法，明确要求联邦政府对公共住房资助；1960年代通过补贴和税收优惠政策，1970年制定租金证明计划和租金优惠券计划，对公租房租户实行房租补贴。 二是社会共同参与住房保障。 政府出台鼓励社会主体参与保障性住房建设和管理，德国公共租赁房的运作管理规则。三是低成本获得土地。国外的土地大多为私有制，但在保障性住房的建设用地上，国家采取了多种形式降低土地成本。日本允许通过等价交换和租地等非购买方式获得建设用地，从而降低土地成本。四是多元渠道筹措资金，由最初的政府投入逐渐转变为多元主体投入。德国，2003年后，公租房的资金筹措采用PPP模式；新加坡，将公积金贷给建屋发展局进行住房建设，住房出售资金回收后还给政府；如日本，通过向住宅金融公库和地方政府贷款，以及向邮政储蓄等民间机构贷款筹集建房资金。五是参照市场设定公租房租金。多数国家的公租房租金标准与市场相挂钩，参照市场租金来设定。六是混合居住促进社会和谐。
从国外的实践来看，集中建设保障性住房，容易导致种族隔离及不同阶层居住空间分异，产生社会问题。因此，对保障性住房的选址应充分各阶层、族群的混居，有利于各阶层的融合和社会结构的合理化，促进社会稳定，避免“贫民窟”的大量出现。
建立我国住房保障法规体系的若干建议
1.进一步完善我国的住房保障体系:一是完善我国住房保障体系的指导思想，确认住房的民生性和社会性，体现住房的公平性，立足中国国，充分反映收入的多层次性。二是完善我国住房保障体系的基本原则，包括：住房保障对象遵循的双困原则、住房保障面和保障水平、遵循财政可承受的原则、住房保障方式以提供租赁住房为主的原则、住房保障目标逐步到位的原则、住房保障进入和退出的原则。三是我国住房保障体系的基本构架：住房保障的多层次和多方式。
2.建立我国住房保障法规体系的框架。一是完成我国住房保障的立法工作，确立法制在住房保障制度中的作用，明确法制是保护房改成果的基础。二是确立我国住房保障立法的目标，体现政府对住房保障的重大责任，明晰各级政府之间的责任分工，划分提供住房保障与资助群体的范围。三是确立我国住房保障立法的基本原则，包括：“立足国情，基本保障”的原则、“政府主导，市场运作”的原则、“分类指导，因地制宜”的原则、“保基本，广覆盖，分层次”的原则、“广泛借鉴，科学分析”的原则。四是确立我国住房保障的立法框架。法律层面包括：《住宅法》和《住房保障法》；行政法规层面包括：《廉租住房管理条例》 《经济适用住房管理条例》《公共租赁住房管理条例》《城镇公有住房管理条例》《住房保障公积金管理条例》。部门规章层面包括：《保障性住房土地供应管理办法》 《保障性住房建设管理办法》 《保障性住房价格管理办法》 《保障性住房金融管理办法》。地方性法规层面包括：《住房保障管理条例》 《住房保障公积金管理条例》。政府规章层面包括四个实施细则：《廉租住房管理实施细则》、《经济适用住房管理实施细则》、《公共租赁住房管理实施细则》、《城镇公有住房管理实施细则》。
我国住房保障立法的若干建议
1. 借鉴国外（地区）住房保障立法经验。尽管各国的社会制度、民族、历史、风俗习惯等等的不同，致使各国的住房保障法律存在各自的特点和互相的差异，法律作为一种文化是人类共同创造的精神财富，我国住房保障立法应当吸收国外（地区）一切有益的立法经验。 2.把握住房保障立法的时机和条件建议选取制订颁发《基本住房保障法》，以此作为我国住房保障的统领性法律、确定基本方针、基本原则、基本政策。在各地实践一段时期（一年到两年）后，根据立法条件的成熟度将立法项目逐个进客店立法程序。3.我国住房保障立法内容的几点提示。
社会机构参与住房租赁的运作模式研究
（2012年6月4日）
保障性租赁住房是上海建设“四位一体”住房保障体系的重点内容，本课题围绕社会机构参与保障性租赁住房投资建设的问题，通过梳理现状，借鉴域内外经验，阐述相关理论，分析了融资筹集、运营管理和准入退出等机制，并探索性地提出了一些对策建议。社会机构定义为：各种方式参与保障性租赁住房建设、投资、运营和管理的各类企事业单位及社会组织，包括房地产企业、金融和准金融机构、其他企事业单位以及社会组织（比如拥有闲置集体建设用地的农村集体经济组织）。课题成果包括:总报告“社会机构参与保障性租赁住房的运作机制研究”,分报告一“社会机构参与保障性租赁住房投资建设和管理的创新机制研究”,分报告二“金融支持保障性住房建设研究”,分报告三“关于上海市中小企业技术人才引进服务中心代理‘公租房’运营与管理的可行性研究”。
域内外社会机构参与保障性租赁住房的一些做法
1.美国低息等优惠措施，政府对选中的住房所有权人进行一系列的补贴，包括为其抵押贷款做担保、提供部分修缮和运营费用等。2.香港“置安心”模式，政府提供土地给房协兴建中小套型住房，以订立租约时的市值租金租给符合资格人士，租约期最长为5年，期间不会调整租金。3.青岛吸引社会资本参与，设立公共住房建设投资中心，为保障性住房建设提供融资支持，将部分分散的保障房建设资金进行整合，统筹用于项目的征地、拆迁、建设。4.重庆“先租后售”模式，租赁公共租赁住房满5年后，可以按成本价购买，廉租对象均入住公共租赁住房，支付10%左右租金，剩余部分由财政补贴。
对上海的启示：1.逐渐引入社会机构参与公共住房建设。2.综合运用金融政策。3.在民间资本无意直接进入时，政府应是项目运作的重要支撑。4.商业模式多样化。
社会机构参与保障性租赁住房的机制探索
社会机构参与保障性租赁住房的形式有：1.公办公营。2.公办民营。3.民办公助公私伙伴关系框架下社会机构参与保障性租赁住房的形式：公私伙伴关系（PPP）包括：外包类公私伙伴关系、特许经营类公私伙伴关系、私有化类公私伙伴关系。
社会机构参与保障性租赁住房的机制：1.保障性租赁住房主要有以下三种融资模式：债权融资模式、股权融资模式、项目融资模式。2.社会机构参与保障性租赁住房房源筹集的模式选择：一是新建模式，可以采用建设——拥有——经营（BOO），建设——转让——经营（BTO），建设——经营——转让（BOT），建设——拥有——经营——转让（BOOT）和建设——经营——租赁——转让（BLOT）等。二是收购模式，可以采用购买——更新——经营——转让（PUOT）或者购买——更新——经营（PUO）模式。三是已腾退的公有住房认定模式，可以采用购买——更新——经营——转让（LUOT）和租赁——更新——经营——转让（PUOT）等模式。3.社会机构参与保障性租赁住房运营方式，一是债权运营方式。二是股权运营方式。三是项目融资运营方式。4.保障性租赁住房在运营中应获得稳定租金现金流。5.社会机构运作的商业运营模式，一是除保障性租赁住房租金外的稳定现金流。二是保障性租赁住房“租转售”。6.保障性租赁住房“先租后售”模式，可以分为市场销售和政府回购两种模式。7.准入退出机制，一是社会机构准入主体要求。二是保障性租赁住房项目情况论证。三是社会机构退出机制，按照参与方式和按照退出意愿两种分类。
完善社会机构参与保障性租赁住房运作的对策建议
1.明确社会机构参与的目标和原则。目标是弥补政府投入的不足，既不能、也不应该完全替代政府的主导性作用。原则是以市场为基础，以法律为准绳，以公平为导向。
2.规划社会机构参与的战略计划。社会机构参与保障性租赁住房应形成分阶段、分步骤、有重点的态势。根据不同标准的分类：（1）先以投资建设为主，后以运营管理为主。（2）重点参与公租房的投资建设和运营管理。保障性租赁住房是一个总体的概念，应当在对其细分的基础上，设定社会机构参与保障性租赁住房的基本模式，明确社会机构所扮演的不同角色，一是社会机构补充参与廉租住房运作。二是社会机构分层次参与公共租赁住房运作。
3.明确政府在社会机构参与保障性租赁住房运作时的责任。政府不仅承担提供公共服务的责任，更重要的是承担监管责任，并设立必要的激励措施。（1）政府承担监管职责：第一，规则制定者。政府作为立法者与私营企业签订合约，制定相关的法律法规保障社会机构的合法利益，激励、支持社会机构企业全程参与保障性租赁住房的运作，包括融资、运营及后续的管理等。第二，战略策划者。政府应承担战略策划者的角色，转变政府职能，准确定位，引导社会机构制定保障性租赁住房建设运营的中长期计划，统筹社会资源的可持续发展。第三，公共监督者。政府承担监督者的角色，对保障性租赁住房动作时的招投标、运营及移交进行监督和管制，确保保障性租赁住房真正用以解决住房困难问题。（2）政府设立激励机制：以必要、合理的政策手段，鼓励更多的民营企业投入财力和信贷资金，参与到保障性租赁住房建设和运营。
4.建立社会机构参与保障性租赁住房实施的标准流程：（1）建立实施标准流程。社会机构参与保障性租赁住房，分散了政府对项目公司的控制权，因此需要政府加强对项目公司的监督和管理，确保建设、经营符合预期的目标。有必要建立一套实施模式的规范化、标准化的交易流程，为项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程的透明、公开与公正。（2）降低参与经营风险。同时，考虑到运营过程中的各种风险对私营企业的负面影响，政府应考虑如何规避风险。原则上，由经营活动自身产生的风险由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险如法律风险、利率风险，应由政府或其他公共部门独立承担或由公私双方共同分担。
5.积极鼓励代理机构参与保障性租赁住房的运作：（1）投融资代理机构。在现阶段，可以建立专门的中小企业担保公司，健全投融资中介服务，为愿意且有能力参与保障性租赁住房的社会机构提供金融担保，拓宽融资渠道。适当放宽对民间资本抵押物的要求，简化贷款手续，在资金规模、贷款期限、利率等方面适当倾斜。在运营阶段，给予私营企业税收或相关方面的优惠政策支持。（2）代理经租机构。保障性租赁住房代理经租主体应当是法律意义上的主体，根据主体方面的规定，可以成立法人或者合伙组织等形式。代理经租机构负责该保障性租赁房源的经营，主要包括管理、收租、修缮等，并且把租金的一定比例交付给房屋的所有权人。
世博后上海房地产业发展研究
（2012年7月27日）
2010年上海世博会的成功举办，加快了上海推进“创新驱动、转型发展”步伐。从城市转型的目标来看有：科技型转型、服务型转型、消费型转型、民生导向型转型、低碳导向型转型等，这些转型都与房地产业密切相关，房地产业是城市转型执行者之一。本课题研究世博理念的引领、后世博效应的综合作用、后世博的开发，对上海房地产业的发展产生重要影响，研究世博会后上海房地产业的发展环境，以及发展中的土地和城市规划、房地产市场发展、住房保障体系建设、大型居住社区建设、存量住房和租赁市场发展等问题。成果包括：总报告“世博后上海房地产业发展研究”，分报告一“世博会后上海房地产业发展形式分析”，分报告二“世博会后上海房地产管理制度的创新研究”。
世博后上海房地产业发展环境
1.创新驱动、转型发展是上海发展的必然路径，也是世博会后上海房地产业发展环境。转型一是城市化的深化；转型二是改善中低收入者的居住条件；转型三是房地产服务农村。2.人口、环保、土地等约束条件对房地产服务业提出更高要求，住房建设必然面临着更加严峻的资源短缺、环境承载力小、基础设施老化等不利因素的制约。3.房地产调控需要持续稳定的政策，从长远看按揭贷款和财产税是主要调节工具。4.存量住房逐渐成为主流，要从根本上解决当前土地财政，改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状，应该尽快开征物业税。5.住房保障具有动态阶段性发展的规律。各国的住房保障政策尽管多种多样，如控租、公共住房、住房补贴、购房减税、贴息贷款、住房公积金制度等。
上海世博会所倡导的绿色发展（包括生态、低碳）、以人为本、文化传承等理念，将转化为房地产业发展方式转变的源动力，助推上海房地产业的转型发展，从根本上解决房地产业发展、生态环境保护、节能减排等难题。2010年上海世博标志了上海房地产业进入创新、升级和转型的新阶段。
根据波特创新阶段理论，区域发展的第一阶段是资源阶段，第二阶段是投资阶段，第三阶段是创新阶段，第四阶段是金融财富阶段。上海处在第三阶段需要摒弃过多依赖土地粗放和过高房地产投资比率的发展模式。创新与转型的首要考虑的是人的因素，以人为本的思路反映在房地产业就是要以城市化和民生需求为导向，而不是以房地产投资和财政税收为导向。人口、环保、土地等约束条件，对上海房地产业发展提出更高要求。随着快速的经济增长、市民收入和生活水平的不断提高以及社会化养老、家庭小型化的趋势，住房改善型需求也将在下一个发展阶段快速增加。
上海房地产发展存在的问题分析与建议
商品房方面：1.房价长期上涨的应对政策问题。2.房地产业的转型发展问题。3.房地产市场的土地供应问题。4.房地产调控目标手段的进一步优化问题；5、住房租赁市场发展的相对滞后问题。
建议：1.从特大城市与长三角联动发展的角度，考虑市场供求。嘉兴、昆山、太仓的房地产开发企业已经把客户目标瞄准上海人。上海政府所需要做的，仅仅沪浙联动、沪苏联动，把轨道交通或高速铁路修建到周边市县。上海的经济适用房、公共租赁房等保障性住房，在轨道交通和高铁发达的背景下，可以和其他省市合作解决。2.针对上海的城市特点，考虑房地产业转型问题。上海正在步入老龄化社会，社会化的老年公寓还没有规模化，侍老型建筑和小区的概念还待普及。不能把所有的节能环保要求都寄托在住宅产业化的硬件，还需要软件上花大力气，比如垃圾分类处理，集中供暖等。住房保障和房屋管理，房地产中介服务、物业管理服务也需要逐渐步入产业升级的轨道。强制延长房地产开发企业的质量保修年限，就会促使房地产开发企业开发用于出租的住房，开发全装修的住房。3.注重制度化调控政策。加强住房保障和房地产法律法规体系的建立健全，如《住宅法》、《基本住房保障法》等，从而增强房地产业调控的科学性、权威性。结合《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》的修订，进一步完善房地产开发经营中的资质管理制度、商品房预售制度、房地产抵押制度、项目手册制度等。4.加强差别化、动态化信贷政策。个人住户贷款方面，基准利率上浮一成的城市，恢复按基准利率贷款。对于刚需型和改善型购房者，下调首付比例和利率也具备了一定的实施条件。建议公积金贷款购房最低首付比例已提高至三成（90平方米以上住房），并推行多套房的差别化利率。5.采取灵活的“限购”政策。限制购买多套住房，对打击投机和抑制投资具有显著效果，在“限购令”到期后延续执行，但是，在既定法规内，对户籍要求，对改善性需求需要一定放宽的考虑，在小户型、外地人、二手房、普通住房、区域等方面给予灵活的考虑。6.优化房产税试点。房地产税是混合体，税改的目标需要明确形成以土地保有阶段增值收益为税基的定期评估税种，还需要进一步研究和试点。一是与土地制度结合；二是设计房地产保有税出台的流程；三是基于基准地价定期评估价值征税。
住房保障方面：1.经济适用房和公共租赁住房的需求定位仍不明确。2.公共租赁住房的产业化可行性很小。
建议：1.住房保障的承担主体需要发挥用人单位的作用。用人单位在职工住房中应该承担的作用，难以在工资与薪金中体现，而住房保障的任务完全由政府承担显然是不合适的。在公共租赁住房、人才公寓、单位自建住房的政策设计中，应当发挥用人单位的作用。2.住房保障的模式需要与城市人口和产业特点结合。上海住房保障需要考虑的城市特点：一是需要动迁的居民量大，二是外来人口居住困难，三是工业化与城市化区域的动态变化。动迁安置住房的比例需要扩大，外来人口的住房保障要建立在先完善租赁市场的基础上，再以公共租赁住房补充。3.廉租房政策还是要坚持货币补偿方式。上海廉租房以货币配租方式为主，货币化补贴的特点是政府一次性支出比较少，补贴覆盖面广，比实物配租有较高的资金利用率，并且管理和维护都发挥了市场的作用，易于执行。 4.经济适用房适用范围扩大到常住人口，按梯度共有产权。建议经济适用房按照收入标准，梯度设置不同的共有产权比例。人均收入限额在3000元以下的，政府的产权比例为30%；人均收入限额在4000元以下的，政府的产权比例为20%；人均收入限额在5000元以下的，政府的产权比例为10%；人均收入限额在5000元以上的，政府的产权比例为0。同时取消户籍的限制，对取得上海居住证和缴纳个税的年限设定为一定折扣。5.公共租赁住房持续性的政策只有先租后售模式。可考虑：一是设计面积较小的套型；二是中心城区利用原划拨性质的，或早期比低价的储备土地进行公共租赁房建设；三是开发企业配建一定比例；四是鼓励机关企事业单位建单位租赁住房。政府在鼓励的同时，需要让富裕的单位也给社会做一些贡献：一是退出一定比例的土地给政府，进行保障性住房建设；二是让出一部分房源给政府，作为保障性住房；三是承担一定数量、一定年限的公共租赁房。
存量住房与租赁市场方面：1.房地产需求以投资为主、房地产热带来公平问题。2.地方政府难以解决城市外来人员的住房保障。3.存量住房空置加大。4.二手住房租赁市场处于初级发展水平。
建议：1.尽快完善物业税、房产税，清理住房租赁环节税收。对住宅用地满70年，商业用地满40年，划拨用地，农村集体建设用地，尽快推出物业税。住房租赁环节的税收在财政体系中几乎可以忽略不计，建议中央政府清理此类税收，并作为鼓励发展租赁市场的资源。2.以房地产管理部门为主，实现全面的住房租赁登记备案。发展租赁市场，政府除了能提供税收减免的鼓励政策，还有规范管理以提供安全保证的责任，一是对中介企业的规范管理，二是对租赁登记的规范管理。可以做的工作有：一是要强制租赁登记备案；二是综合税换保险；三是整顿房地产经纪行业。3.企业化运作住房租赁，政府给与鼓励。小户型、青年公寓、老年公寓、农民工公寓、厂房改造、SOHO等新型需求，在社会转型时期必然会层出不穷。政府可以从土地出让年租制，REITs基金门槛，所得税减免等方面给与引导与鼓励。4.促进房地产相关产业升级，企业承担更多社会责任。房屋和小区的维护，与原房地产开发企业的开发质量是密切联系的，而大部分开发企业仅仅负责有限年份的质量保修。需要促使房地产开发企业向资产经营型，全装修出租型，居住服务型的企业升级。
完善土地交易市场与土地征收制度方面：1.加快推进农村集体建设用地流转市场，一是完善相关法律法规。二是明晰土地产权。三是明确流转条件。四是完善价格体系。五是优化流转方式。2.加快国有土地二级市场培育和发展，一是强化土地二级市场的立法。二是引入土地一级市场相对成熟的交易机制。三是扩大土地二级市场的入市范围。四是加强土地一、二级市场的统一管理。3.完善国有土地房屋征收与补偿制度，一是公共利益界定还需进一步细化。二是城市老私房的合法性认定和土地使用权补偿。三是房屋征收评估。四是旧城区改建地块的认定。五是历史遗留问题的解决。
上海市房管局廉政风险防控机制建设对策研究
（2012年8月2日）
胡锦涛总书记在建党九十周年讲话中指出党面临“四大考验”（执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验）和“四大危险”（精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险），要提高拒腐防变和抵御风险能力之后，又在十七届中央纪委第七次全会上强调：要大力保持党员、干部思想、队伍、作风纯洁，要大力保持党员、干部清正廉洁，要大力加强监督和严明纪律。针对上海市住房保障和房屋管理局（以下简称上海市房管局）廉政风险易发、高发的现状，本课题旨在以保持党的纯洁性理论为指导，加强廉政风险防控建设，适应上海“创新驱动、转型发展”和推动反腐倡廉走在全国前列大势的客观需要，适应以服务民生为重点的房管主体工作良性循环的内在需要，适应房管党员干部和公务人员队伍先进性、纯洁性建设的自身需要，促进上海市房管系统十二五中心工作目标任务的完成。
上海市房管局 “三公”（公权力大、公益性强、公众关注度高）特征明显，具有行政权力使用度高、项目审批裁量度高、公益服务渗透度高、民生利益关联度高、社会公众关注度高的特点，由此也带来了廉政风险点多，廉政风险度高，廉政风险率大。市房管局针对这一特点，积极推进廉政风险防控建设，取得了阶段性成效。
2008年10月市房管局成立以来，局党组重视廉政建设，按中央、中央纪委，住房和城乡建设部及上海市委、市纪委的要求，积极探索“制度加科技”创新模式，按照“精简、统一、效能”的原则，通过对各处室职能的分析、调整、整合和界定，规范机构设置，明确岗位职责，进一步转变职能、理顺关系、创新管理、提高效能，建立起权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的住房保障和房屋管理行政运行新体制。同时，从教育、监督、制度、改革、纠风、惩处等方面入手，以领导干部为重点，以容易滋生腐败的行政审批等重点领域和关键环节为突破口，在议事决策、组织人事、财务资金、出国（境）、公务用车、接待工作及住房保障、房屋征收等重点工作中稳步推进廉政制度建设。
实施突出重点、统一高效，强化监管等三个原则，对2008年以来市房管局工作规划、议事决策、干部管理、财务管理、住房保障、房屋征收管理、政风行风及其他等八个方面的制度进行了梳理，形成了《惩治和预防腐败体系建设制度汇编》，并依托现代网络，开展行政管理和行政审批工作，基本实现网上监管，促进政府部门行政工作的“透明、廉洁、高效”运行。这为市房管局廉政风险惩防机制建设奠定基础。
2007年以来，市房管局前身原上海市房地局发生了3起领导干部利用职务便利，以权谋私，收受贿赂，被判实刑的案件。市房管局在廉政风险防控实践中，组织党员干部以此为反面教材，把剖析典型腐败案例与查找业务工作流程中的廉政风险点有机结合，提升了三个层面的认识：1.自身层面：党的信仰和理想信念缺失，导致个别领导干部从不纯洁到蜕变腐败。2.制度层面：廉政风险防控制度不够健全，导致行政审批权力部门容易滋生腐败现象。3.监管层面：廉政监管工作的薄弱和不到位，导致廉政风险点升级放大的恶果 。
课题应用价值成果
1.工作实践价值。一是在履行政府部门房管工作职能中发挥反腐倡廉的作用。二是在围绕中心服务大局中发挥保驾护航的作用。三是在行政审批权力运行中发挥监督制约的作用。2.社会民生价值。促进社会民生工作过程透明化；促进社会民生工作制度规范，；促进社会民生工作功能便捷化；促进社会民生工作惠民最大化，折射党“以人为本、执政为民”的理念和政府部门的公信力。3.队伍建设价值。一是有益于保持党员干部队伍的思想纯洁性。二是有益于保持党员干部队伍的作风纯洁性。三是有益于保持队伍的清正廉洁。
2010年10月起，市房管局按照“先抓试点，以点带面”的原则，坚持因地制宜，针对不同领域、不同部位、不同环节特点，合理确定工作目标、任务、方法、步骤，循序渐进，从保持党的纯洁性理论视角，排查重点领域、重点部位、重点环节的廉政风险点，并制定防控措施，进一步夯实以点带面、逐步覆盖的廉政风险防控机制建设的基础工作。
市房管局通过“制度加科技”模式渗透、廉洁性评估和党风廉政建设和反腐工作责任分解三个主渠道，强化制度执行力，确保用制度管权，按制度办事，靠制度管人。
市房管局自2008年10月成立以来，廉政风险防控基础工作、试点工作形成一些好的做法，以及针对近年市房管局典型案例的剖析揭示，为进一步推进全局面上廉政风险防控实践提供了四点启示：1.必须坚持关注房管部门“三公”特点带来的廉政风险。市房管局作为主管住房保障和房屋的政府职能部门，其“三公”特点必然带来显性和隐性的廉政风险点，应当给予高度关注。2.必须坚持实施“制度加科技”模式。进一步深化“制度加科技”建设，使之渗透工作规划、议事决策、干部管理、财务管理、住房保障、房屋征收、党风政风行风建设和其他工作，把廉政风险点纳入监管视线可控和化解范围。3.必须坚持廉政建设“三项原则”。在权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的上海市住房保障和房屋管理行政新体制运行操作过程中，一是坚持突出重点的原则。二是坚持统一高效的原则。三是坚持强化监管的原则。4.必须坚持发挥廉政文化对队伍建设的正效应。以社会主义核心价值体系和上海城市“公正、包容、责任、诚信”的价值取向为引领，把房管廉政文化贯穿市房管局管理服务功能工作的各领域、各部位和各环节，通过拓展载体、固化制度等渠道，推动廉政文化“六进”，即进机关处室，进直属单位，进业务流程，进管理服务，进工作岗位，进干部家庭。
市房管局把廉政风险防控措施融入住房保障和房屋管理业务工作流程之中，建立涵盖教育、管理、监督等各个环节，“权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时、效果明显、社会认同、群众满意，”他律与自律相结合的“5+1”廉政风险防控机制。“5”,指教育、监督、纠风、协同和考评等五项他律机制；“1”，指自律机制。
另外，在教育机制方面：建立针对不同类型、不同层次人员特点，因人施教的教育机制。在监督机制方面：建立涵盖民主监督、公开监督、动态监管、问责追究、预警处置等五个环节，既各有侧重又融为一体的监督机制，并建立健全相关制度。在纠风机制方面：建立以党风带政风促行风，纠正损害群众利益不正之风的纠风机制。在协同机制方面：建立上海市房管局系统内相关部门及与外部相关部门合力推进廉政风险防控建设的协同机制，并建立相关配套制度。在考评机制方面：建立健全督查、考核、奖惩等工作机制。 在自律机制方面：建立涵盖党员队伍和个体自我学习净化、自我纪律约束、自我作风转变、自我党性锻炼为一体，保持党员干部纯洁的自律机制。
对策和建议
建议市房管局以本课题研究成果为导向，按照在廉政风险防控实践中形成的坚持关注房管部门“三公”特点带来的廉政风险、坚持实施“制度加科技”模式、坚持廉政建设“三项原则”（突出重点的原则、统一高效的原则、强化监管的原则）和坚持发挥廉政文化对队伍建设的正效应等“四个坚持”的思路，抓紧实施廉政风险防控“四个一工程”：1.落实一套廉政机制：他律与自律相结合“5+1”机制。2.强化一种“制度加科技”模式：完善廉政制度和网上监管。3.编制一本廉政风险防控手册。4.制定一套工作规划：《惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划。
上海非居住物业管理政策法规研究
（2013年9月2日）
随着房地产市场发展，上海房地产市场中的非居住物业大量建设并交付使用，据统计此类房屋建筑面积已接近上海有统计建筑面积的一半。由于该类房屋的投资主体、业主构成、使用方法、管理要求与居住房屋有很大差别，而上海物业管理服务的主要法规是以居住物业管理命名的，本课题以非居住物业的特点为基础来研究其物业管理服务的有关政策法规。
近年来，随着非居住物业建设迅猛发展，带来的非居住物业管理的案件和纠纷日益增多。典型案件如：1、分产权式商业物业内公共场所出现人身伤害事件，难于确定责任人；2、早些年出售的非居住物业，由于没有维修基金或基金数额很少，大量设备修理费无法落实。常见纠纷如：1、业主大会难以成立，业主维权遇到程序空白；2、大修、更新、改造遇到瓶颈，带来较大的安全问题；3、分产权式商业物业，由于各经营户要求不一，难以有效管理。研究非居住物业管理立法很有必要，其主要理由：1、非居住物业管理在国家层面有上位法：《物权法》和《物业管理条例》，而在上海只有居住物业管理条例，没有非居住物业管理的地方性法规和规章。2、非居住物业和居住物业管理有明显的差异，国家法律和行政法规在地方具体化还不够，需要深入研究。3、转型、创新，使非居住物业业态发生了变化，对非居住物业管理提出新的要求，需要在管理上有所创新。
非居住物业的分类与特点
从上海实践出发，课题组把非居住物业分类为：商业类物业、旅馆类物业、商务类物业、生产仓库类物业、公众类物业、社会服务类物业、社会管理类物业、综合类物业、其他类物业等九类物业。这九类物业与居住类物业相比，自有其特点：1.有相当一部分物业是单一产权人或少数产权人所有。2.服务对象不仅是产权人，更多的是租客与其他顾客（或社会公众）。3.建筑物内设施设备繁多，管理要求较高。4.在运行管理中，产权人、管理服务企业、使用人、顾客之间法律关系复杂、合同众多。
现行以居住物业为对象的物业管理法规并不完全适用非居住物业
自从1997年上海在全国率先颁布《上海市居住物业管理条例》以来，共修订、公布了三个物业管理有关规定，国务院也颁布了《物业管理条例》。2007年我国又颁布了《物权法》，也对物业管理进行了规定。然而大多数规定、条例都围绕居住物业，而非居住物业只是“参照执行”。传统的居住物业都是遵循：1.业主成立业主大会选举业主委员会。2.业主委员会选聘物业管理企业并签署管理服务合同。3.地方人民政府行政管理部门予以指导和协助。
然而在现实中：1.非居住物业有大量的物业（有人估计占大多数）为单个业主所有，这些单个业主所有的物业是无法成立业主委员会，因此有关业主大会、业主委员会的成立、改选、备案等规定、条款都失去了意义。2.大量的非居住物业业主为着长期持有物业，维护、提升物业价值，提高物业收益等都希望自己来管理物业或指定优秀企业来管理，这与公开选聘物业管理企业有关规定又是相悖的。3.大量非居住物业（如公众类物业、社会服务类物业、社会管理类物业等）均为财政投资，从国家行政管理和财政节约支出角度，此类物业应由有关方面制定经济可行的物业管理方案、收费标准，并进入政府采购平台进行招标采购。4.根据《物权法》有关条文，提出了“自行管理”、“委托管理”、“委托物业服务企业管理”的三种物业管理模式，从根本上动摇了原定的物业管理服务企业要凭资质等级才能管理物业的基石。
非居住物业管理的法规建议
课题组对有关问题进行深入探讨，提出了以下建议：1.根据《物权法》规定，提出非居住物业业主“可以自行管理”、也可以“委托物业管理服务企业管理”和“其他人管理”的三种模式并行的物业管理模式。2.细分非居住物业为九大类，并根据九大类分别制定有针对性的物业管理形式。3.基于大量非居住物业是由单个业主持有，因此非居住物业可分为单个业主（即没有业主委员会）和多个业主（有业主大会、业主委员会以及成立、改选办法等）的二种形式。4.对于单个业主，可以自行管理，也可以自行成立物业管理企业进行管理，也可以聘请其他物业管理服务企业管理。5.对于财政投资的非居住物业，应有第三方根据不同的服务要求和档次制定相应的物业管理服务标准和收费标准，并进入政府采购平台进行公开招标采购。6.在有条件单位和区域可试行“物业管理师”、“物业管理师事务所”来管理非居住物业。7.规定多业主非居住物业的维修基金的建立、使用，尤其要规定无维修基金或虽有维修基金但已结存不多的非居住物业，明确筹集、再筹集维修基金的办法。
上海保障住房与商品住房两大住房供应体系平衡发展研究
（2013年9月13日）
1998年我国全面实施住房商品化以来,房地产业高速发展,但商品住房价格过高,供应结构不合理等问题使得保障住房日益受到政府的关注，2010年中央经济工作会议上首次提出要逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”。2012年中央经济工作会议又明确提出，要抓好保障性住房投融资、运营、建设管理工作，同时也要加快普通商品住房建设，扩大有效供给，促进房地产市场健康发展，由此可见中央已决定建立保障住房和商品住房所谓的“双体系”运行机制。党的“十八大”报告指出要坚持市场化改革方向不动摇，经济发展主要发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时也要加强政府作用。住房发展也应同时发挥市场与政府两方面的作用，商品住房主要依靠市场机制来配置，保障住房应充分发挥政府的作用，市场与政府作用相结合，从而促进保障住房与商品住房“双体系”的协调发展。
商品住房与保障性住房平衡发展对于保证社会公平、促进房地产业健康发展以及促进国民经济稳定发展具有重要的意义。所谓商品住房和保障住房平衡发展是指商品住房和保障住房分别满足不同阶层群体的住房需求，同时在两者发展时要注意效率和公平的结合，保持两个部分的合理比例，根据经济水平的发展和住房增量、存量的变化及时调整住房保障方式，形成商品住房和保障住房的动态平衡。而实现“双体系”发平衡发展应贯彻“各司其职、同步推进、量比适当、协调发展”的方针。“双体系”的模式主要有四种，即“隔绝封闭”模式、“衔接连通”模式、“市场主导”模式以及“保障主导”模式，四种模式各有利弊。
上海作为房地产发展比较成熟的大城市，住房双体系已经发展成为商品住房市场为主保障住房为辅的格局。2009年以来，上海市对住房保障加大供给建设，保障住房建立起四位一体的体系。但上海“双体系”发展也存在诸多问题，包括保障住房建设压力大、保障体系效率低、保障融资困难大、保障住房结构不均衡、对外来人口不公平等。
通过住房双体系平衡发展目标的确定,本课题对双体系平衡发展框架的内容进行了以下方面的设计:1.通过对住房双体系平衡发展四种框架模式的研究,提出上海市建立市场主导模式,即以商品住房为主保障住房为辅的住房双体系模式；2.由于商品住房市场发展比较有序健全,本课题组建议政府无需进行过多管制，商品住房市场应通过自身调节达到结构的动态平衡；3.对于上海市住房保障的最优发展设计, 通过对上海市住房困难群体的计算和保障住房未来发展的评价,本课题认为上海应减少甚至取消经适房并建立以出租为主的住房保障制度.同时由于公租房区位偏远、管理混乱、租金过高等问题的出现,政府可将住房保障的重心转到廉租房，回归保障的本质；4.在以廉租房为主的住房保障模式下,考虑到上海市人多地少且资金有限的条件,上海住房保障的保障对象应该是常住人口中非个人原因造成住房困难的群体。
根据对上海市住房双体系平衡发展问题的研究和住房双体系平衡发展框架的设计,本课题对上海市建立住房双体系平衡发展提出了相关政策建议。在促进住房保障工作效率方面,应不断完善住房信息系统并创新式解决住房保障问题,比如资金融通、保障住房分配管理等；在完善住房保障相关政策方面，应尽快建立保障住房基本法律和退出机制并完善土地、产业、金融等相关政策；在优化政策实施及政府监管流程方面应加强政策执行和监管力度,建立住房保障政策实施政治奖励机制；最后在住房双体系动态发展方面,应立足于国情和区域特点,避免住房保障过度化和都市病的发生。
本课题主要通过定性分析,建立市场主导模式下住房双体系平衡发展的框架,并对上海住房双体系的平衡发展提出针对性的政策建议。未来可加强实际调查与定量分析，以帮助上海市政府制定更有针对性的政策，促进商品住房与保障性住房共同健康发展。
上海住房保障阶段性目标及分期实施途径研究
（2014年3月7日）
现阶段政府实施大规模的保障性住房建设，是社会发展和保障民生的需要，是推动科学发展、加快转变经济发展方式的重大实践，目的是从我国实际出发，遵循社会主义市场经济规律，逐步形成以市场供给为主、政府保障和市场机制相结合的住房供给体系。目前上海已经形成“廉租住房、经济适用房（共有产权住房）、公共租赁房、动迁安置房”四位一体的保障性住房发展模式，分层次、多渠道地解决中低收入家庭的住房问题，保障性住房房源的筹措包括新建、改建、配建、收储、转化等途径。本课题围绕“十二五”上海保障性住房规划目标，研究上海保障性住房实际需求，分析人口因素、收入状况、土地供应、政府、社会和个人的承受能力等，提出上海保障性住房分期实施目标和实施途径方案，完善保障性住房供应体系的政策措施。保障性住房分期实施目标和具体的实施途径方案的确定，有利于政府做出分期有效的保障性住房建设规划，分层次逐渐满足有住房困难居民的实际需求，同时避免建设浪费和土地浪费。
社会发展的住房保障社会化思想
社会对于住房保障的客观要求，可分为满足普遍需求的广义保障和特殊要求的狭义保障两个方面。广义的住房保障，即人人可得到合适的住房，住房需要是社会性问题，广义的住房保障从社会角度可以通过市场等各种手段解决住房问题；狭义的住房保障从市场缺失角度，通过政府和社会的帮助，解决个别人群的基本住房需求问题。即在住房供应及其价格的自然状态下，部分经济上处于相对弱势地位的居民，无力完全依靠自己的经济能力适当地解决住房困难，需要依靠社会和政府帮助其解决。
住房保障的阶段适应性思考
1.住房保障适应了中国长期发展的社会化趋势。2.国务院2007年24号文明确了住房保障是住房发展的主要组成部分，并着手进行保障住房体系建设和保障住房分配，从民生角度，设计住房保障的体系和政策。3.住房保障发展也出现了阶段性不平衡现象：一是保障住房的建设与分配不平衡，保障住房体系建设快于住房保障体系建设；二是地域不平衡，发达地区的住房保障快于欠发达地区，而欠发达地区的住房保障需求和压力更大；三是中央政府的积极性远大于地政府。4.住房保障应该与经济社会发展阶段相适应，弥补市场缺陷，实现可负担保障标准。从长期看，住房保障的均衡性与合理性应该表达在三个方面。一是市场缺陷弥补性标准；二是住房保障规模和标准是否适应宏观社会经济发展要求，以及居民收入水准中住房的可负担性；三是社会促进性，住房保障政策是否起到真正的保障作用，是否起到租房发展的促进作用，是否防止了寻租现象和养懒汉机制。
近中期保障住房目标由供给导向转向供需平衡
保障住房供求：传统保障供求平衡，新政保障供过于求
1.上海的廉租房保障需求。“十二五”预计新增7.5万户，供应廉租房7.5万套。期末，廉租房总户数为16.1万户，其中货币配方1.1万户，可以做到供求平衡和应保尽保。2.经济适用住房由于需求侧的不确定性，极大可能会造成过剩。从需求情况看， 2012年底，全市共完成共有产权保障住房申请家庭购房签约1.96万户，历年累计近4万户。在房价的持续变化过程中，需求还有很大的不确定性。如果房价出现明显下行，也可能出现经济适用住房供过于求的状况。3.公共租赁住房，由于房屋布局、租金标准等因素，也会产生供大于求现象。公共租赁住房政策主要针对部分青年职工、引进人才和来沪务工人员等群体的阶段性居住困难，包括公共租赁住房和单位租赁住房两类，基本形成政策体系。建设筹措公共租赁住房4万套（间）、200万平方米，但是分配情况不容乐观。4.动迁安置房供需较为稳定。“十二五”期间，预计新增供应动迁安置房35万套。主要针对市政动迁和部分旧区改造家庭。只要政府将动迁安置房的建设和供应计划与拆迁计划相匹配衔接，项目投资保证，就可以避免出现明显的供需失衡。
总量分析：静态平衡与结构调整
2012年上海常住人口达到2380万人，约896.35万户，两年新增80万户，按照这一趋势预计到2015年，上海的常住人口将达到2500万人左右，总户数达到914.54万户。若新增保障性住房100万套，约占期末上海常住人口家庭户数的11%，加上原有的住房保障率为7.5%左右，总体保障户数可达到全部户数的18%左右，这一供应量应该说是比较充足或者供过于求的。未来上海住房保障最大的挑战是结构平衡问题。包括：1）外来人口与户籍人口结构；2）保障住房结构；3）实物保障和货币保障的结构。
完善住房保障体系建设：统一政策和规范机制
“十二五”期间，上海的住房保障的体系、体制和政策还需要进行大量的梳理和完善工作。
1.基本实现住房保障政策的统一性。对保障住房需求来说，除动迁安置房外，可以将住房保障申请政策统一归并，按照不同的条件，让他们选择不同的保障方式。在房源不能满足的情况下，进行排队轮候。2.构建增量轮候排队的长效机制。在“十二五”后期形成的新的住房保障需求，应该通过轮候排队机制予以实现保障。这一机制也将成为上海住房保障的长效机制，同时为下一个五年计划的保障住房建设提供定量分析依据。3.实现以销定产的保障住房供应机制。在住房保障的推进过程中，要充分重视保障住房的总量和结构平衡，建议探索实行“订单式”生产模式，以需定产。4.建立封闭的保障住房流通和收购市场。建议在“十二五”期间上海建立法定机构，通过建立封闭的保障住房流通市场进行交易和物业的统一管理。5.进行公租房的社会化管理。由非营利性的社会中介组织和民间团体承担公租房的义务，在国家政策指导，按照组织的宗旨，分类分区域承担受托与政府和企业的公租房建设、配租、管理等经营；有政策亏损的，政府予以补贴。6.与普通商品房同处一个小区的物业管理仍然宜采用市场化的机制，与商品住房的物业市场接轨，这即有利于保证保障住房小区的物业服务质量，又有利于物业管理市场的健康发展。但对于居住于保障性住房中的低收入家庭，如果出现了物业管理费支付能力不足，可考虑一定的政策支持。
中长期实现住房保障覆盖率目标
目标一：上海保障住房套数供应2020年可达到300万套目标
上海长期以来积累和新增的保障房源包括以下三个方面：一是上海直管未出售的旧公房约50万套，或者居民没有购买，或者还没有配套。这类公房由于实行低租金，事实上属于保障性住房。二是到“十二五”期末，上海可新增近200万套保障房源。三是到2020年，预计可在新增50万套以上的保障房源，届时，上海的保障住房存量将达到300万套规模。
目标二，上海住房保障社会覆盖率家庭目标（2020）可超过40%
按照“十二五”期间实现保障住房100万户（套）的分配目标后，上海的住房保障覆盖率可达到22%，略高于全国水平20%。根据上海市住房保障的“十二五”目标推算，到2020年上海保障住房供应量可以达到200万套左右，保障房覆盖率应该达到或者超过40%，接近日本的44%和深圳的远景规划目标40%-50%。
目标三：住房保障轮候率目标（2020）控制在5%以内
到2020年上海户籍人口的住房轮候率可控制在3%以内，轮候期不超过3年（主要是资质审查、房源配对所需要的时间），如廉租房基本实现“应保尽保”。轮候期应该在1年内，其他保障性住房的轮候期应该不超过3年，如果是“以销定产”的房源，还应增加2年宽限期。
目标四：户籍人口的自有住房保障目标达到50%以上
上海户籍人口的保障率预计在30%左右，外来常住人口预计在10%左右。折算成本地户籍人口的保障率，将会达到50%以上。1.鼓励户籍人口拥有自有产权的保障房。自有产权的保障房为动迁安置房，经济适用房为有限产权如果保障对象在5年后想上市卖出，政府有优先购买权。根据前面的分析，目前动迁安置房为保障房中的主力军。2.鼓励通过共有产权过渡到拥有自有产权。公有产权的保障住房是廉租房、公租房；共有产权的保障住房是经济适用房，居民和政府按“七三开”共有住房产权；私有产权的保障住房是动迁安置房。住房保障的目的是居者有其所，主要是确保中低收入人群的居住问题而不是买房问题。3.继续探索推进住房保障货币补贴制度。综观各国的租赁型住房保障模式, 基本上可以归纳为租金补贴、房租折扣、房租管制和低租金住房几种。而上海的租赁房属于租金补贴和低租金住房这两种。4.严格控制和限制实物廉租房的分配。目前，上海户籍人口的廉租房比重在3%左右，与新加坡相似，目前有快速增长趋势。从长期看，应该予以尽量控制，建议根据老龄化和收入变化情况，这一比例应该控制在5%～8%之间。
目标五：非户籍常住人口的住房保障覆盖率目标达到全市10%
上海是国内人口导入量最大的城市之一。进入本世纪，来沪常住人口以年均30万左右的速度递增。到2020年，上海常住人口户数达1050万户左右；将有400多万户外来居民，其中40万户约10%的居民可以享受到以公租房为主、货币补贴为辅的住房保障政策。
目标六：保障住房的存量目标100万套
2020年末，将有20万套廉租房、30万套共有产权房和20万套公租房，加上其他政府拥有的各类产权住房，预计政府将拥有100万套左右的保障房屋，占全市总套数的10%左右，届时政府对住房保障的手段和力度将会削弱。
对策实施建议
上海市提出的 “十二五”住房发展的总体目标为“一个重点、两个加大、三个提高”。即以全面推进“四位一体”的住房保障举措。到2020年上海将实现“国际接轨、国内示范、市情适合”的完备的住房保障体制、机制和体系。
中期（2015年）目标对策：延续现有政策，实现规划目标
按照市场为主、社会为辅、政府放权的原则，深化进行住房保障的体制和机制建设。1.抓建设规划落实，保证保障住房建设规划目标的实现，以拉动上海的投资规模、新城建设。2.工作重点转移到保障房需求分析、政策调整和实物分配上，实现相关制度的完善和创新。3.建立住房保障供需平衡监控指标体系。对于保障住房市场，虽然主要供给者是政府，但是盲目建设只会带来更多的弊端和社会问题。4.建立可以长期预期和博弈的保障房分配轮候制度。通过建立轮候制度，有助于保障房分配公平，能够实时、准确地把握各类住房保障对象基本需求稳定居民对保障性住房的预期。住房保障制度改革设计的成功与否，在于是否有一个合理的利益协调机制，使政策经得起相关利益方的博弈。5.建立与住房保障建设与保有量匹配的资金池。应探索进一步拓宽直接融资渠道，包括社保基金、企业年金、企业债券、组合投资基金等。同时用好用足政策性和商业银行的中长期贷款，适量使用流动资金，尽量加快资金的循环提高使用效率。借鉴天津、北京等省市的经验，上海应该成立专业的保障性住房投融资机构，使之成为推动住房保障金融配套工作的重要平台。
远期目标对策（2020年）：加快研究布局，实现综合效益
1.进行上海2020年住房保障需求和目标研究。确定具有中国特色和上海特点住房保障覆盖率指标分析，进行新增保障住房供应、保障住房存量持有、保障户数测算和保障条件预测等工作，明确工作目标和任务。2.合理进行“十三五”期间的保障住房建设资源配置。当前为弥补住房保障体系的相对滞后，加大保障性住房建设的比例，这是阶段性的措施。但在“十三五”规划中，应该统筹兼顾，根据实际需要和能力进行保障住房的资源配置。3.策划构建封闭的住房保障市场。建立法定机构，组建封闭的保障住房交易市场，将政府拥有产权的住房纳入保障房市场的管理范围。4.消除未来保障性住房流入房地产市场的影响。一方面，住房保障与房地产市场的关系边界将在土地、建设、流通、分配、租赁、出让和物业管理等各个方面逐步清晰，在自身流程清晰的基础上，两者之间可以协同调剂。另一方面，保障住房大量流入商品房市场，会造成负面影响。5.重新构建住房保障与房地产市场（产业）的关系，形成房地产市场与住房保障的无缝链接。建立健全“诚信、规范、透明、法治”的房地产市场体系和“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系。上海住房供应体系设计的主要思路是学习新加坡，对每个市民家庭，所对应的住房保障渠道，努力做到应报尽保。
上海利用集体建设用地建租赁房试点工作调研报告
（2014年5月30日）
上海集体建设用地建租赁房试点实施现状
截止2013年10月，全市列入“利用农村集体建设用地建设市场化租赁住房”试点项目并已选址的有31个，已建成运作的有8个，正在建设的有6个（见附表4）。
1.土地来源和审批。已建成运行的8个项目总占地10.94公顷；在建的6个项目总占地13.14公顷。土地来源有以下4种情况：一是镇、村集体经济组织利用长期闲置的废弃厂房。二是受“三高一低”限制亟需转型的村镇企业用地。 三是镇、村集体经济组织自用土地。四是镇、村集体经济组织利用社会资金清理历史遗留问题、腾出土地，结合本市集体建设用地有偿使用和使用权流转试点，允许采取合作建设模式的。
2.项目投资方式。14个项目总投资7.3亿元，投资方式有以下几种：一是以村民集资为主，不足部分由村集体经济组织补足。
二是全部以村集体经济组织出资。盈亏均由村集体经济组织负担的。三是镇级集体经济组织用自有资金参与开发，经营的。四是引进民营企业资本投资建设，通过直接投资建设集体租赁房的。
3.项目建设概况：8个建成小区总建筑面积14.64万平方米，共计 3481套（间）小户型住宅或职工宿舍，平均土建造价3500元/平方米（包括配套用房），套均面积42平方米（最大70平方米，最小23平方米），套均造价14.8万元；在建项目6个，在建面积18.44万平方米，共计2658套（间）；已立项尚未开工或中止项目17个，面积68.54万平方米。
4.项目综合配套。一是适度增加商业用房面积。 二是生活设施配套。
5.租赁房的分配与使用。一是租赁房的住户以来沪务工人员为对象，二是房屋租赁给单位，由企业统一分配给职工，这是租赁房使用的主要方式。三是由于实行“区级综合管理、街镇具体实施”的属地化管理，探索并引入了社会资本、社会力量、社会组织，初步形成了市场化运作、社会化管理机制
6.项目实施中存在的若干问题:一是政府部门缺乏统一的管理平台。二是投资回报周期长，效益不明显，影响投资积极性。三是区政府领导都希望在本区建设高品质的居住区，吸引高端人才入住，担心外来人口过多会增加地区财政负担。四是绿化率标准难以确定。五是随着人们生活水平的不断提高，承租人对交通、教育、商业等配套要求较高，一些配套条件差的项目出现了出租难现象。六是存在大量农民私房出租，吸引了不少外来务工人员租住。七是有一些项目没有享受优惠政策，造成居住地使用成本增高。
完善利用农村集体土地建设租赁房机制的若干建议
1.以需求为导向确定建设规模。
区县政府应当组织相关部门对区域内的产业园区、科研园区、大学园区、重点产业项目的人员住宿需求进行调查，测算一段时期内公共租赁住房的需求量；项目选址和建设规模必须以住房租赁需求来确定，避免由于空置造成土地资源浪费和建设资金还贷压力。
2.规范村民征询程序。选址意见经乡镇政府初审同意后，由被利用土地的所在地村民委员会拟定建设用地实施方案，提请拟占用土地的集体经济组织成员大会或者成员代表大会审议通过。
3.规范项目审批程序。利用农村集体土地建设租赁住房项目（以下简称租赁住房建设项目）以被占地的农村集体经济组织为申请主体，按照乡镇企业占地项目的基本建设程序，办理相关批准手续。
4.扩大融资渠道。租赁住房建设，鼓励采用以下融资方式：1）集体经济组织建设租赁住房可以利用自有闲置资金，也可以向本集体经济组织成员筹集资金。2）鼓励建设租赁住房的村与镇内其他村联合投资建设，整合发挥各村土地、资金等方面优势。3）鼓励建设租赁住房的村与所在镇联合投资租赁住房建设。4）允许项目所在区县国有企业特别是相关国有开发公司参与租赁住房开发和运营。5）集体经济组织向银行贷款建设租赁房。6）鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式，参与农村租赁住房工程建设和经营。
5.严格住房建设监管。应依法进行公开招标，也可根据实际情况，选择勘察和设计、勘察设计施工、设计和施工等一体化招标。
6.财税和公共事业收费支持政策:一是对纳入公共租赁住房体系的租赁住房建设运营机构在运营过程中发生的贷款利息支付能力不足的情况，区县财政部门可以安排财政资金给予补助。二是对纳入公共租赁住房体系的租赁住房，按国家有关规定，对建设期间用地和建成后的占地免征城镇土地使用税；对建设期间和签订租赁协议免征涉及的印花税；对单独核算的经营农村租赁住房所取得的租金收入，免征营业税、房产税。三是租赁住房建设涉及的行政性收费和政府性基金，按共有产权保障房（经济适用住房）的相关政策执行。四是对纳入公共租赁住房体系的租赁住房项目，按居住类房屋水、电、燃气等设施的建设和收费标准执行。五是对纳入公共租赁住房体系的新建农村租赁住房项目，原则上采取低压供电、装表到户的标准建设配套。同时，按普通住宅供电配套工程收费标准的90%收取费用，并执行居民分时和阶梯电价。七是严格集体资产管理制度，集体土地租赁住房及其附属设施设备归农村集体经济组织所有。
7.建立联席会议制度，由市规土局牵头，市发改委、市建交委、市房管局、市农委、市财政局等部门组成联席会议，市规土局设联席会议办公室。
8.明确职责分工：市规土局负责统筹协调试点区域相关集体产业用地规模、结构和布局，以及集体土地租赁住房建设试点规划和指导工作；市发改委负责集体土地租赁住房建设项目立项审批、投资计划办理等工作；市建交委负责集体土地租赁住房的建设施工、房屋建筑结构安全等方面的监督管理和指导工作；市房管局负责集体土地租赁住房产权登记、租赁住房纳入公共租赁住房管理的认定，确认办理租赁价格备案手续，并参与研究制定推进集体土地租赁住房建设的相关配套政策；市农委负责指导农村集体经济组织严格集体土地租赁住房资产管理，完善集体土地租赁住房的收益分配等机制；市财政局按国家的相关规定，贯彻落实集体土地租赁住房建设及其租赁收益等相关税费政策；区县政府应会同乡镇政府负责具体试点项目的组织、指导和监督方面的工作。
9.政策完善和政策配套。建议由市房管局牵头制订农村集体建设用地租赁房租后管理的指导意见，充分考虑农村集体建设用地租赁房的具体特点，针对性地明确相关工作要求；建议由市财政局制订财政资金补助农村集体建设用地租赁房初期运营的实施办法，让各区（县）财政部门结合自身财力和农村集体建设用地租赁房项目推进情况，确定具体补贴标准实施办法；建议由市社会工作党委、社会建设工作领导小组办公室牵头，公安、计生、司法、劳动、共青团等部门共同参与，制订来沪务工人员居住地管理服务和居住点党建、团建工作的实施标准，推动来沪务工人员居住地管理和服务工作的规范化、标准化，力争实现农村集体建设用地租赁房项目党建、团建工作逐步覆盖。
上海城市基础设施配套费管理研究
（2014年12月4日）
随着社会经济的快速发展，城镇化进程的加快，上海的住宅建设得到了迅速的发展，住宅小区配套设施的建设为居住环境的改善作了较大贡献。配套费的管理要追溯到1987年，为了确保新建住宅小区的配套建设，上海市开始征收住宅建设配套费。如今历经四次调整，住宅建设配套费已更名为“上海城市基础设施配套费”（下文中出现的“配套费”即为其简称），其征收使用标准、投资内容、管理模式都发生了很大变化。
距今最近的一次调整是2011年5月，上海市建设和交通委员会、上海市住房保障和房屋管理局、上海市发展和改革委员会、上海市财政局四部门联合发文《关于调整本市城市基础设施配套费征收标准和使用范围的通知》（沪建交联[2011]405号），现已实施三年。
由于当时相关管理办法及实施细则没有同步出台，只是作了局部调整，所以在实际操作过程中执行的规章制度相对零散，没有形成体系。另外，由于社会发展，配套费征收使用中也出现新的问题，需要分析研究解决。例如如何解决目前阶段性账面资金结存较多的现象、如何进一步规范配套费自行统筹征收使用区县的管理、如何提高配套费使用与社会发展的适应度等。
2014年3月，基于以上主要问题课题组接受委托，对上海城市基础设施配套费管理优化进行专项研究。
上海城市基础设施配套费采用分级管理，中心城区由市统筹征收使用，这些城区包括：闸北、虹口、徐汇、长宁、普陀、黄浦、卢湾、静安、杨浦，以及宝山和闵行区外环线以内区域；浦东新区、嘉定、金山、松江、青浦、奉贤、崇明、闵行与宝山外环以外的区域经授权由区县自行征收使用。
经过多年的管理实践，上海城市基础设施配套费已形成了包括编制收支预算、安排投资计划、储备并实施配套项目、严格资金管理等成熟有序的管理流程。
一是，配套费投资计划编制。配套费的使用是根据投资计划安排的。年初，各区住房保障与房屋管理局根据财政预算和辖区内住宅项目建设进度，编制辖区年度市政、公建配套项目投资计划，报市住房保障与房屋管理局；市住房保障与房屋管理局将区配套项目汇总平衡后报市城乡建设委审批。市财政局根据配套费投资计划及项目建设进度拨付资金。年末可进行一次计划调整。二是，配套费投资项目管理。各区住房保障与房屋管理局结合辖区内实际需要提出配套项目储备建议，经市房管局综合平衡后，统一纳入城市维护项目储备库。储备库中由配套费投资建设的市政道路综合工程条件成熟后，由市住房保障和房屋管理局审批立项、工程可行性研究及初步设计，各区住房保障和房屋管理局或项目建设公司负责具体组织实施由，市住房保障和房屋管理局负责监管协调有关问题，并委派投资监理进行资金监管。项目竣工移交后，根据审计报告进行项目销项。三是，配套费的资金管理。配套费实行基金管理，专款专用。市住房保障和房屋管理局负责对市统筹的配套费资金使用的具体管理。配套项目投资计划经审批通过后，市住房保障与房屋管理局根据投资计划和项目进度，按计划分批向市财政局申请用款；市财政局根据有关规定审核后拨付资金。各区（县）房管局及其他用款单位必须设立专门的配套费资金存储账户，并接受市房管局、财政局、审计局和社会的监督检查,以确保配套费资金的合理使用。
配套费使用与管理中存在的问题
一是三大主因助推，配套费出现阶段性结存。配套项目用地动拆迁难、配套费收支存在时间差、自行统筹区“量入为主”，三种因素叠加形成了当前配套费的暂时结存。本课题认为，虽然自行统筹区配套费账面结存，但是很多区排好的配套费投资计划表明，结存的真正原因不是资金过剩，而是配套费项目未来得及投资甚至是投资受阻造成的。长期来看，自行统筹区未来配套费投资可能存在资金缺口。二是统筹力度不够，降低了配套费资金的使用效率。统筹力度不足主要表现在三个方面：一是部分区未实现配套费区域统筹，每个街镇配套费的使用金额与征收金额挂钩，一般不超过征收金额，致使有的街镇虽然收得多，但因项目少而资金结余，而有的街镇因为收得少，即使有项目也没有资金。二是部分区未实现配套费内容统筹，配套费的投资内容包括街坊内的由开发商建设的小公建，例如居委会、老年活动室等。但是部分区由开发商建设的小区内的公建设施得不到配套费投资。三是大居与普通商品房未实现配套费项目统筹，形成目前大居配套资金短缺，而配套费账上资金结存的情况。四是自行统筹区的配套费管理规范性仍需加强。具体表现为：管理主体不够明确、使用流程不够规范、监管力度不够强等。五是相关的制度规范未形成体系，较为零散，且在执行中操作性略显不足。
优化上海市基础设施配套费管理的建议
一是“三管齐下”，促进配套费收支平衡。在促进配套费收支平衡方面，本课题建议：配套费项目必须与住宅项目同步规划、同步拆迁、同步推地、同步投资，以消除拆迁难造成的资金使用梗阻；改一次性征收为分阶段征收，并加快投入，以减少“时间差”造成的影响；完善项目储备库建设，加快条件成熟配套费项目的推进工作。二是加强统筹力度，提高资金使用效率。本课题提出，首先要实现各自行统筹区区内的全面统筹；其次，对各种配套费项目投入实施“先投入、后收回”制度，将大型居住区配套投资纳入配套费统筹范围，从而提高资金有效利用程度。三是明确职能、完善流程，强化自行统筹区管理职能，规范自行统筹区配套费管理流程。具体包括：将房管局列为配套预算审核主休，强化其对配套费监管的职能，参与配套费预算安排、编制项目投资计划、组织项目实施、配套费资金运作、项目后评估等，从各个方面对配套项目进行全面管理。四是梳理相关规范，完善管理制度。具体包括：要梳理当前配套费管理的相关规则，调整、制定、完善相关规范，形成体系。建立配套费动态调整机制，根据社会发展，及时调整配套费征收、使用标准，使配套费使用更符合社会发展。
转型中上海房地产业发展研究
（2014年12月15日）
改革开放特别是上世纪90年代以来，上海通过住房制度改革，放开搞活房地产二、三级市场、建立统一的房地产市场等措施极大地解放了生产力，住房建设进入了快车道。2003年以来，按照中央要求，上海加强房地产市场调控，加快住房保障建设和供应。“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”为原则，初步建立了“诚信、规范、透明、法治”的房地产市场体系和 “四位一体”、租售并举的住房保障体系。经过多年的努力，本市居民的居住条件得到很大改善，人均居住面积从90年代中期的8.7平方米增加到2012年的17.3平方米。但是，我们也要看到房地产业面临的宏观经济形势发生了很大的变化，房地产业如何与社会经济协调发展，需要进一步深化研究；房地产市场快速发展带来的结构性矛盾比较突出，保障性住房覆盖面有待进一步扩大，需要完善房地产业体制机制、产业政策和目标；人口大量导入、土地资源刚性约束等带来的住房供应不能很好满足需求的矛盾依然比较突出,房价上涨压力仍然较大，需要加强改善调控，建立完善政策体系，建立长效机制。
上海房地产业面临的转型环境，首先有城市转型，包括人口与土地资源成为紧约束条件、新型城镇的宜居要求、创新驱动转型发展；其次有经济社会转型，包括财税体制、房地产税收体系待完善，经济社会与管理呈现新常态，民生需要，理顺政府与市场的关系，户籍制度改革；还有行业转型，包括房地产调控长效机制还未建立，土地管理制度二元化的调整，房地产业周期规律过渡到成熟期,房地产市场向存量住房时代过渡,房地产需求多元化和住房升级的要求等。
上海房地产业发展目标，需要根据常住人口增长确定供应指标。如果以常住人口来确定土地供应面积，可以大幅改善房地产市场供求不平衡的局面。住房用地供应要坚持以市场为导向，改变过去的指标导向做法。
发展目标更多从人本化考虑，建设宜居城市，达到富裕小康社会的居住水平。
数量化指标从面积转向套数。人均住房面积17平方米的指标已经达到小康水平。户均1套，基本在人均0.7间房，私密的空间是人性化的追求。人均1间房，户均1.3套，如果创新驱动经济转型比较成功，10年内可以达到。
考虑适宜老龄化指标，轮椅半径通过覆盖率可以设定50%的住宅。新建住宅电梯覆盖率达到100%，旧住宅电梯覆盖率逐步更新改造提高到70%以上。
质量化指标从成套率扩展到：一是绿色建筑，急需地方星级标准制定和评定。二是集中供暖。三是全装修覆盖率。
房地产业体系的完善。首先，新建商品住房加强预售制度资金监管，保护供求双方权益，市场逐渐建立三包制度，政府建立监管平台，引入社会化保险，建立以税收和和金融为主要手段的房地产长效机制，应当税收、金融从严，限购等行政手段从宽。其次，共有产权住房，建立与城市特点结合的住房保障体系；发挥用工单位承担住房保障的基础作用；发挥社会机构的补充作用。第三，租赁型保障住房：一是人才公寓需要与产业政策和区域政策结合。二是推进公共租赁住房产业化。第四，二手住房交易、租赁的监管。政府建立交易信息平台、资金存管平台。让买卖双方有安全保障，打击违法交易，提高二手房信息的真实性。信息平台保证房源真实可靠。建立群租治理长效机制。第五，物业管理条例中要加物业使用状态信息上报的功能。实现全市物业服务企业的动态管理。
上海住房保障法规框架研究
（2014年12月19日）
本课题以十八届四中全会精神为指引，认真汲取境外住房保障法规框架和立法经验的有益成果，研究上海住房保障的目标和保障对象、标准、范围、资金来源及机构设置等重大问题，重点研究建立上海住房保障的法规框架体系。
关于上海住房保障法规建设和实施评估
近十年来，上海市委、市政府把解决住房困难群众的居住问题作为改善民生的重点，同时确立了构建“诚信、规范、透明、法治”的房地产市场体系的目标。以加强法制建设为着力点，以出台政策作为法制建设的基础，基本建立了共有产权保障住房、廉租住房、公共租赁住房和动迁安置住房“四位一体”、分层次、多渠道、成系统的住房保障政策体系。
住房保障政策的主要内容
1．创设住房和收入状况核查新机制。2．政策体现公开、公平和公正。3．实行集中建设和分散配建相结合的建设方式。4．建立保障房的用途调整和衔接机制，提高房源使用效率。
住房保障立法的若干做法
1．开门立法，提高立法质量。2．科学立法，增强政策的操作性。3．宣传解读，确保政策实施效果。4．系统研究，及时制订配套文件。5．开展政策实施效果评估。
住房保障法规建设的不足
1.住房保障政策存在法律效力低的缺陷。2. 住房保障缺乏全面的法制管理措施。3. 住房保障缺乏健全的诚信体系。
关于部分国家（地区）住房法规框架介绍
各国（地区）的住房法规主要包括以下内容
1.将保证公民“居住权”作为住房立法的第一要义。2.建立住房保障体系，重点解决中低收入家庭的住房困难。3.建立住房消费的引导机制，鼓励自住需求、限制投机行为。4.依法规范市场交易，合理控制住房开发主体的利润空间。5. 加强对租赁住房的市场监管，保护租户的合法利益。
部分国家（地区）住房保障立法的特点
1. 形成了较为完备的住房保障法律体系。2.根据不断变化的经济社会和市场形势及时修订法律。3. 建立比较严格、规范的住房法律实施体系。
国家（地区）住房保障法规的若干启示
1.住房保障模式的比较和借鉴。2.住房保障体制运行以市场机制为基础。3.住房保障的层次性和多元化。4. 住房保障以完善的金融财税政策为依托。5.住房保障以混合居住促进社会和谐。6.发挥住房合作社在住房保障中的积极作用。
关于住房保障立法若干问题研究
住房保障范围及住房供应体系分类
住房保障的范围从人群特征划分，可分为青年家庭、老年家庭等；从收入分层划分，一般可分为最低收入家庭、低收入家庭、中等收入家庭、中高收入家庭、高收入家庭等；从户籍类型划分可分为本地城镇户口家庭、外省市城镇户口家庭、本地农业户口家庭、外省市农业户口家庭等。从城镇家庭的住房支付能力划分，可以划分出两条线，分别是无住房支付能力线、基本具有住房支付能力线两条线。
住房保障对象的准入条件
上海目前的主要住房保障政策的准入标准包括户籍、收入、财产、住房等多个条件。在住房保障立法中，建议明确住房保障对象的界定以住房困难、住房支付能力不足家庭为主，并考虑以下措施：第一阶段，对现有的经济状况核查进行简化；第二阶段，取消共有产权保障住房经济状况审核。
完善住房保障的规划和计划
1.建立住房保障的土地储备制度。2. 改善住房保障规划的编制。3. 健全住房保障年度计划的编制。
健全保障性住房的供给机制
1.保障性住房的供给内容：一是优先确保保障性住房建设用地。二是多渠道筹集住房保障资金。三是综合运营金融、税收优惠等政策，盘活社会租赁市场，鼓励市民将富余且闲置的住房予以出租，缓解就业不稳定人群的居住问题。四是完善保障性住房的类型。五是探索保障性住房房源动态管理机制。2.保障性住房的供给方式：一是鼓励供给主体的多元化。二是稳定实物配租的比例。三是倡导和谐混居的模式。3. 保障性住房的供后管理。
住房保障管理主体及职责
1.住房保障与房屋管理系统内部主体。2.保障对象导出区与导入区关系。3.住房保障社会参与主体的界定。
住房保障立法还需要研究的几个问题
1.完善保障房建设规划指标参数。2.完善配建方案，加快保障房建设。3.鼓励企业建设保障性住房。4.郊区农民宅基地进入保障房用地范围。
关于上海住房保障法规框架设计
上海住房保障工作发展前瞻
上海的住房保障体系按照“广覆盖、保基本，分层次、多渠道，重公平、促发展”的原则，其发展近期目标（至2020，即“十三五”期末）建立与全面建成小康社会和社会主义国际大都市相匹配的住房保障体系，主要包括以下三个方面内容：一是稳步提高住房保障的有效保障率。二是形成较完善的住房保障供应体系。三是完善保障性住房制度。中期目标（2030年）从长远来看，上海要以“住有所居”为目标构建“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的符合中国国情、体现上海特色的住房保障体系。
上海住房保障法规框架的主要内涵
1. 上海完善住房保障制度的主要任务：一是解决当前上海立法以规范性文件为主，存在法律效力低、稳定性差等缺点的问题。二是针对目前各项工作落实主要依赖传统的行政力量进行推进，带有阶段性和不确定性等缺陷的问题。三是确定住房保障对象，首要条件是家庭住房是否困难。四是在立法层面对各方社会主体参与的权利与义务作出具体规定。五是对住房保障管理部门依法行政提出更高要求。
上海住房保障法规框架的基本构想
1．《上海市住房保障条例》主要内容：一是住房保障范围和标准、住房保障的对象、方式和种类。二是政府投入、社会参与和管理。三是保障住房的规划和建设。四是申请人的申请条件和轮候、保障性住房品种之间的衔接。五是售后管理，包括退出机制等问题。六是监督管理。七是法律责任。
2．《上海市共有产权保障住房管理办法》主要内容：一是供应程序。二是售后管理。三是法律责任。
3．《上海市公共租赁住房管理办法》主要内容：一是房源筹集。二是准入条件。三是申请审核与管理退出机制。四是支持政策。
4．《上海市促进养老地产发展的规定》主要内容：养老地产（不论使用权、产权）登记，政策规定不得抵押、查封、处分；在过户、分户、继承予以特别规定，以保护老年人权益。
5．《上海市金融扶持购买保障性住房办法》主要内容：一是提供长期、优惠低息的购房抵押贷款。二是组建基金、发行债券，吸收市民存款。三是政府对此类专用购房贷款基金、债券提供保证，以鼓励市民积极投资该类金融产品。四是市民买房贷款利息，可适当抵扣个人所得税。
6．《上海市保障住房规划和建设管理办法》主要内容：一是保障住房一般由政府立项，或由政府指定、委托代建，也可以是社会企事业单位、社会团体向政府提出申请，经政府有关部门批准的项目。二是保障住房的项目均应在审批中明确，可以在规划、建设中采用多层、小户型布局。三是保障住房的项目均应向社会公开招标建设，并保证房屋的建筑质量。四是保障住房建成后，政府应公示审批流程，包括登记、公示、轮候、抽签等。五是物业管理、维修等其他规定。
关于上海住房保障立法的基本要求和方法
上海住房保障立法的基本要求
1.注重立法决策与改革决策相结合，注重改革的合法性。2.坚持综合性与层次性相结合，注重立法的综合性。3.坚持适应性与稳定性相结合，注重立法的适应性。4.坚持前瞻性与操作性相结合，注重立法的操作性。
上海住房保障立法的若干措施
1.法律是上海住房保障立法的依据。全国人大首先要尽快制定住房的基本法律。其次，尽快出台《住房保障法》，填补我国住房保障法律的空白。再次，国家有关部门要总结经验，将符合我国国情、行之有效的住房保障政策上升为法律或行政法规。2.吸收国外（地区）一切有益的立法经验。3.循序渐进推进上海住房保障立法。4.充分发挥地方立法的积极作用；5.建立住房保障立法评估制度。
浦东新区城市基础设施配套费管理研究
（2014年12月30日）
人口导入多、开发项目多，且多为新建城区，配套设施不足等是浦东新区住宅建设的一大特点。如何有效管理和使用配套费，已成为当前亟需研究的课题。1987年，为了确保新建住宅小区的配套建设，上海市开始征收住宅建设配套费。如今历经四次调整，住宅建设配套费已更名为“城市基础设施配套费”（本文中出现的“配套费”即为其简称），其征收使用标准、投资内容、管理模式都发生了很大变化。上海中心城区配套费由市统一征收、统筹使用（统筹区），郊区（县）经授权负责本辖区范围内配套费的征收、统筹使用（自筹区）。浦东新区是经授权的自筹区，配套费的征收与使用对浦东新区市政设施与公建配套设施的建设发挥了重要作用。
本课题将研究目标定位于厘清当前浦东新区配套费管理现状，对配套费收取与支出的资金管理进行分析，结合调研对配套费管理过程存在的一些问题进行分析，进而提出对策建议，并为制定配套费管理办法提供基础。
浦东新区配套费管理现状
浦东新区配套费征收政策：1.范围和标准。规定凡在浦东新区城镇国有土地上新建、改建、扩建的住宅建设项目，除国家和上海市另有规定外，建设单位应当缴纳配套费。自2011年5月起，配套费征收标准由住宅面积每平方米320元调整为430元每平方米。2.配套费征收节点和环节。建设单位在领取标有住宅建筑面积的建设工程规划许可证之后、领取规划许可证对应的建筑工程施工许可证之前，按照规划许可证所标明的住宅面积一次缴清配套费。3.低容积率住宅项目征收面积的核定。对于容积率低于0.8的住宅建设基地，统一按0.8容积率核定征收配套费面积，剩余未开发部分容积率高于0.8的，按实际面积核定征收配套费。4.配套费清算。配套费征收部门应当在建设单位申领项目交付使用许可证前，根据项目实际测绘面积，对已缴纳的配套费进行清算，多退少补。
浦东新区配套费使用政策：1.配套费使用范围。配套费中每平方米30元由市统筹用于轨道交通建设外，其余用于住宅建设基地市政公建配套建设。2.配套费使用标准。包括市政项目、公建项目、专业配套项目。 3.配套费使用审批程序。配套费的收支纳入政府性专项基金管理，按基金预算管理要求编制全年配套费使用项目资金计划，年中根据预算调整的要求编制配套项目资金调整计划。程序包括:新建配套项目计划的申报与审批、新建配套项目资金请款与拨付流程。4.浦东新区配套费项目投资取得的成效与特色。一是配套费项目建设取得的显著成效。二是率先制定并实施了自筹区配套费管理细则。三是率先实施配套费“先投入，后回收”机制。四是燃气、上水专业配套项目资金包干使用。五是关注民生加大公共服务设施投资。
浦东新区配套费管理中存在的问题
课题组通过多次召开研讨会，对相关管理部门进行调研并结合专家意见，认为浦东新区配套费管理中存在以下主要问题：一是，配套费征收和项目实施时间差，客观上造成当前浦东新区配套费存在阶段性结存，但未来配套资金会出现不足；二是，公建用地推地滞后于住宅用地导致配套项目投资与建设滞后；三是，配套项目用地动迁难造成某些配套费项目投资受阻；四是，全市现行规定公建设施补贴标准偏低，补贴力度存在一定的不足；五是，配套费管理流程略显繁琐需要简化；六是，燃气、上水项目存在投资滞后与二次收费问题；七是，小公建项目配套费资金经街镇后转给建设单位，资金转拨容易出现滞后。
优化浦东新区配套费管理的相关建议
1.配套费分期征缴加快投入以减小时间差。建议改变当前配套费一次收取的做法，将配套费的收取与被配套的住宅项目实施进度挂钩，变一次性收取为分期征收，同时在配套费补贴资金支付上仍按工程进度分批支付。2.同步征地与推地以消除源头梗阻。建议今后住宅用地推地时，必须同时推出配套用地，真正落实同步规划、同步推地、同步投资。或者，建立配套项目用地先于住宅用地征地推地的制度，将配套项目用地优先拆迁、优先推地作为住宅项目推地的前要条件。3.配套费支持动迁，推动项目实施。建议可将配套费作为借款适当给予支持，推动受阻项目的实施。4.密切关注市场行情及时调整补贴标准。建议相关部门密切关注市场行情，特别是料、工、费各个构成部分的价格变化，及时调整配套费项目的定额造价，并根据定额造价的变动，定期调整配套费项目的补贴标准。5.梳理管理规范完善相关制度建设。建议对现有配套费相关管理规范进行梳理，并提高管理规范的可操作性。6.优化专业配套项目管理。提出两种解决办法：一是不再切块，将燃气、上水项目纳入统一管理，既可以避免施工单位二次收费问题，也可以按配套项目的管理办法根据项目进度结算。二是调整结算时间，不再固定于每年1、7月结算，可以按工程进度结算，解决项目责任主体资金问题，推动项目及时实施。7.优化小公建配套项目资金划拨流程，即简化项目申报和资金划拨流程，资金可以直接划拨到小公建配套项目的建设单位，避免滞后。
经营性老年住房及相关政策研究
（2015年11月13日）
研究背景与基础
1. 老龄化现实。我国老龄化又快又急，上海首当其冲，于1979年就率先进入了老龄化社会，老年人口总量大，老龄化速度快、程度高，纯老家庭增多以及四二一家庭结构等问题逐渐成为上海老龄化的显著特点。2.老年居住问题。老人精神和身体健康、生活的舒适等许多方面与居住密不可分，居住环境不仅涉及老人生存的需求，还关系到老人的精神享受和社交需求。 3.老年住房不足。处于市中心的养老设施常常一床难求，而在郊区的养老设施则床位大量空置。另外，条件较好的养老设施只针对高端收入的人群，中低收入的老人无钱入住。4.社会力量参与。社会力量将成为养老市场的经营主体，可以提供多样化服务，积极提高养老服务质量，高效整合社会福利资源。
经营性老年住房的概念
1. 老年住房。老年住房是确保老年人基本需求，并针对其特有的生理、心理以及行为特征建造的专供老年人或老年家庭居住的特种住房。与普通住房同等比较，老年住房从建筑的规模上偏大，从配套的服务上更多，因此成本更高。
2. 经营性老年住房。经营性老年住房是一种社会养老形式，它指的是发挥市场机制的基础性作用，持有和经营并追求营利的老年住房项目。3. 经营性老年住房的特点。首先，经营性老年住房强调长期服务，区别于简单的租房。其次，经营性老年住房强调营利，区别于政府托底型的敬老院和福利中心。再次，经营性老年住房强调持有，区别于打着养老地产名号的卖房。
上海市相关政策的研究和建议
1. 供地上减负。在政策上应减轻经营者前期对土地的资金投入，除了划拨方式外，还有三种可能：一是延长土地使用年限，但经营方需承诺土地保持养老用途；二是政府以土地产权入股分红；三是将用地的公益部分单独包装进行划拨等。2. 注重前期培育。制定政策应充分考虑老年住房前期投入大，资金回笼慢的特点，采用延迟的思路培育经营者。可以土地产权入股并延迟分红，延迟缴纳土地出让金，延迟收税等。3. 盘活存量。在我国新型城镇化的过程中，老年住房建设可以抓住机遇，多渠道获得土地：城市旧街区改造用地、新城镇建设和适老化改造用地、农村集体用地、工业区改造土地、现存配套公建等。4. 税收政策。包括运营前期税收减免，水电、燃气、电话费优惠等。5. 金融政策。加快经营性老年住房信用体系建设、制定经营性老年住房行业规范、鼓励在沪金融机构对信用评级良好的养老设施项目开放信贷，并延长贷款偿还期限。加大对经营性老年住房项目的融资担保力度、支持其上市融资。6. 完善社会评估体制。应继续优化《老年照护等级评估要求》，培训评估人员，加强标准的可信度和权威性。7. 房屋差价养老。利用上海与周边地区的房价差，住房以贵换贱，以大换小获得差价。在政策上应简化手续，在房屋交易时不再收取费用。8. PPP模式。在政府与社会资本ppp合作中，应明确划分彼此的权责，获得双赢结果。目前ppp较多用于机构养老模式（如公建民营），应用于其他形式的老年住房项目还需要模式上的探讨和验证。
上海物业管理市场化模式研究
( 2015年11月30日)
课题报告由五部分组成：我国物业管理发展历程及特性、上海物业管理业态的基本特征、上海物业管理行业丞待解决的问题、上海居住物业管理市场化风险防范及对策以及课题研究结论。
我国物业管理正式的起步，源于八十年代初改革开放背景下，城市经济体制改革与房地产业的复苏、崛起和发展。1981年3月中国最早涉外商品房管理的专业公司——深圳市物业管理公司宣告成立，标志着我国城市房地产管理工作开始摆脱传统的管理模式，走上社会化、专业化、企业化、经营型的市场运作轨道。时至今日，伴随着全国房地产经济的持续发展，公有住房向售后公房逐步转型，沿海地区国际化大都市不断兴起，第三产业经济的快速增长，物业管理已经成为一个家喻户晓的新兴行业。
物业管理作为一个社会公认的固定行业，除了传统意义上的房屋建筑设施设备的维修、养护、更新改造，以及公共环境的保洁、公共秩序的维护之外，物业的管理与服务内容已延伸到工程咨询和监理、物业功能布局和划分、市场行情调研和预测、目标客户群认定、物业租售推广代理、智能系统化服务等专业领域。物业管理覆盖的范围已经从早期的住宅小区和写字楼物业，逐步向商业大楼、体育场馆、文化展馆、医院学校、交通枢纽、城市综合体、产业园区等城市化高端建筑方面发展。
2014年上海市常住人口总数为2425.68万。据不完全统计，在6.11亿平方米的居住房屋中，约70%普通居民居住在超过55%的直管公房、售后公房、简屋，以及2000年前后兴建的大批普通商品房。
截止2014年的统计数据表明：直管公房建筑面积为2200万平方米，售后公房为1.1亿平方米，简屋约为11万平方米。约70%的普通居民居住在3.3亿平方米的普通商品房、售后公房、直管公房和棚户简屋内，这部分住宅的日常管理、清洁卫生、公共治安和房屋修缮等工作，以及百姓日常生活和社区和谐稳定，成为了本市物业管理的一大重要特征。
虽然本市售后公房物业服务收费标准从2012年至2014年12月进行了三次调整，但仍然跟不上年均11%最低工资标准和年均5-6%CPI的增长速度。商品房领域价格放开之后，由于业主和物业服务企业长期依赖于政府价格指导政策，物业服务费市场化进程举步维艰。
有调查显示，由于售后公房和普通商品房的物业服务企业出现大面积的亏损，小区物业服务质量不断下降，使得大量业主因抱怨而拒交物业管理费，售后房居住小区物业管理费的收缴率从2012年的80%下降到2014年的74%，普通商品房收缴率从2012年的90%下降到2014年的85%2014年本市售后公房欠缴物业费2.65亿元，普通商品房3.63亿元，累计全年度物业管理费欠收总额达到6.28亿元。在住宅领域业主与服务企业之间的矛盾不断上升。
截止2014年，本市共有住宅小区约12000个，其中商品房约3800个，售后公房约4100个小区，已经成立业主委员会的小区达到7115个，占符合成立条件住宅小区总数的83%。有调查显示，上海虽然80%以上的社区成立了业主委员会，但真正有效运作的仅占15%左右，70%的业委会处于维持状态，另有15%与物业服务企业存在突出矛盾。
物业服务企业在协助各区和街道创建文明小区、创建全国文明社区、配合全市节假日建筑景观照明、2000和2010年全国人口普查工作、解决下岗失业人员再就业、2001上海APEC峰会、2010上海世博会等重大社会活动中，投入了大量的人力和物力，承担着一系列社会公共职能。
面临存在的问题
1.如何在政府职能转变阶段完善法制化建设。2.如何提高业主消费意识提升业委会能力。3.如何形成物业管理市场化价格机制
面临存在的风险
1.市政府简政放权情况下将面临监管失控的风险。2.推进价格市场化情况下将面临社会稳定的风险。3.企业转型升级情况下将面临服务质量下降风险
课题提出的防范措施
1.完善市级区街镇三级综合管理体系。2.增强主管部门服务意识和专业能力。3.发挥物业协会的作用制定行业标准。4.大力培育物业标杆企业和中介机构。5.扶持标杆企业以推动行业转型升级。6.导入价格评估推进市场化价格机制
课题研究结论
1.根据本市物业管理行业的发展历史和现状的研究，本市物业管理行业仍处于非完全市场化环境；占全市住宅总量的50%售后公房和普通商品房的物业管理和服务活动，对整个社会和谐与稳定具有十分重要的保障作用，物业服务企业担负了一定的社会公共职能。2.在物业管理行业逐步走向市场化过程中，存在着一些亟待解决的突出问题，同时政府主管部门可能会面临的政策、市场和行业三方面的风险。3.针对市场化条件下政府主管部门可能面临的风险，课题组提出了四项应对措施，对其中的部分重点内容提出了对策草案和建议。
完善旧改“毛地出让”地块处置机制研究
（2015年12月5日）
旧改“毛地出让”地块是指国土资源部、市政府出台有关规定明确经营性土地采取“净地”出让方式之前，本市在组织开展旧区改造中，在尚未实施房屋拆迁前，土地管理部门与建设单位签订土地出让合同，并由建设单位负责房屋拆迁工作。这在特定历史阶段内加快了上海旧区改造步伐，同时对于提高市民居住水平、改善城市面貌、推动城市基础设施建设等起到了积极作用。
2012年8月，市规划国土资源局、市建设交通委、市住房保障房屋管理局联合下发《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》（沪规土资地〔2012〕652号），要求各有关区按照“尊重历史、依法合规、市级指导、以区为主”的工作原则，积极推进本市历史遗留的旧区改造“毛地出让”地块盘活利用，并规定五种处置政策口径。同时，沪规土资地〔2012〕652号文件的有关规定，对在2015年12月31日前未完成相关处置的旧改“毛地出让”地块，由各区政府单方解除土地使用权出让合同，同时撤销原建设用地批文、建设用地批准书及项目立项、规划许可等批准文件。
据统计，截至今年8月底，全市仍有64块旧改“毛地出让”地块尚未启动第二轮签约征询。最近，针对这些未启动第二轮签约征询的地块，市旧改办会同市、区有关部门开展专题调研。目前，部分地块的建设单位正在筹措资金和房源，准备启动第二轮签约征询；部分地块的建设单位正在寻找合作开发单位，以启动地块改造。由于多种原因，要在今年年底前全部完成处置工作，难度很大。对今年年底前未能处置工作的地块，如果全部解除土地使用权出让合同并由区政府通过土地储备方式实施旧区改造，则有关区政府旧改资金压力很大，也不利于这些旧改地块改造推进。
本市的旧改“毛地出让”地块，土地出让时间已经较长，地块中居民的住房条件很差，广大居民对加快旧区改造的呼声十分强烈。因此，为进一步推进本市旧改“毛地出让”地块的改造开发，加快改善居民的住房条件，急需研究完善旧改“毛地出让”地块处置机制。
今年，市建设管理委委托上海市房产经济学会，开展课题《完善旧改“毛地出让”地块处置机制研究》的研究工作，主要目的是通过本课题研究，全面总结2012年以来本市回顾“十二五”以来本市旧区改造工作情况，对旧改“毛地出让”地块处置工作所取得的成效、经验进行总结，对面临的问题进行研究，并围绕新形势、新要求，提出下一步完善旧改“毛地出让”地块处置的原则和对策措施等。经过半年多研究，目前已经完成计划任务书规定的内容。本课题在主要提出了旧改“毛地出让”地块处置机制完善方面主要提出了“将沪规土资地〔2012〕652号文件规定的五种处置方式及相关支持政策延长至2018年底、适当放宽变更开发建设单位的有关规定、规划调整支持、区级财政资金支持、融资支持等新观点。研究成果主要包括以下五部分：
第一部分主要回顾2012年以来本市旧改“毛地出让”地块处置情况。包括：旧改“毛地出让”地块启动改造数量，主要举措和经验等。
第二部分主要梳理本市旧改“毛地出让”地块现状情况。包括目前正常在拆和迄今未启动第二轮征询的旧改“毛地出让”地块。
第三部分主要分析了本市目前旧改“毛地出让”地块处置中存在的主要问题，包括四方面：一是如果全部采取政府解除土地出让合同后由政府实施改造，有关区政府没有资金实力实施改造。二是部分地块的开发建设单位已经没有实力继续实施改造。三是新开发建设单位接盘改造旧改“毛地出让”地块还存在顾虑四是部分地块改造资金融资困难。
第四部分主要研究下一步推进旧改“毛地出让”地块处置的目标、思路和原则。
第五部分主要针对当前旧改“毛地出让”地块处置推进中存在的问题，提出六方面的对策措施和建议。具体包括：一是拓展旧改“毛地出让”地块处置的政策空间；二是加大“毛地出让”地块开发企业的融资支持；三是做好“毛地出让”地块转让的“搭桥”服务；四是做好解除旧改“毛地出让”地块土地出让合同的前期工作；五是强化旧改“毛地出让”地块处置工作的组织领导六是加强旧改“毛地出让”地块处置工作的监督和评估。