《上海住房保障法规框架研究》
完成时间：2014年12月19日
课题摘要:
本课题以十八届四中全会精神为指引，认真汲取境外住房保障法规框架和立法经验的有益成果，研究上海住房保障的目标和保障对象、标准、范围、资金来源及机构设置等重大问题，重点研究建立上海住房保障的法规框架体系。
一、上海住房保障法规建设和实施评估
近十年来，上海市委、市政府把解决住房困难群众的居住问题作为改善民生的重点，同时确立了构建“诚信、规范、透明、法治”的房地产市场体系的目标。以加强法制建设为着力点，以出台政策作为法制建设的基础，基本建立了共有产权保障住房、廉租住房、公共租赁住房和动迁安置住房“四位一体”、分层次、多渠道、成系统的住房保障政策体系。
住房保障政策的主要内容： 1．创设住房和收入状况核查新机制；2．政策体现公开、公平和公正；3．实行集中建设和分散配建相结合的建设方式；4．建立保障房的用途调整和衔接机制，提高房源使用效率。
住房保障立法的若干做法： 1．开门立法，提高立法质量；2．科学立法，增强政策的操作性；3．宣传解读，确保政策实施效果；4．系统研究，及时制订配套文件；5．开展政策实施效果评估。
住房保障法规建设的不足：1.住房保障政策存在法律效力低的缺陷：2. 住房保障缺乏全面的法制管理措施；3. 住房保障缺乏健全的诚信体系。
二、部分国家（地区）住房法规框架概述
各国（地区）的住房法规主要包括以下内容：1.将保证公民“居住权”作为住房立法的第一要义；2.建立住房保障体系，重点解决中低收入家庭的住房困难；3.建立住房消费的引导机制，鼓励自住需求、限制投机行为；4. 依法规范市场交易，合理控制住房开发主体的利润空间；5. 加强对租赁住房的市场监管，保护租户的合法利益。
部分国家（地区）住房保障立法的特点：1. 形成了较为完备的住房保障法律体系；2.根据不断变化的经济社会和市场形势及时修订法律；3. 建立比较严格、规范的住房法律实施体系。
国家（地区）住房保障法规的若干启示：1.住房保障模式的比较和借鉴；2.住房保障体制运行以市场机制为基础；3.住房保障的层次性和多元化；4. 住房保障以完善的金融财税政策为依托；5.住房保障以混合居住促进社会和谐；6.发挥住房合作社在住房保障中的积极作用。
三、住房保障立法若干问题研究
住房保障范围及住房供应体系分类： 住房保障的范围从人群特征划分，可分为青年家庭、老年家庭等；从收入分层划分，一般可分为最低收入家庭、低收入家庭、中等收入家庭、中高收入家庭、高收入家庭等；从户籍类型划分可分为本地城镇户口家庭、外省市城镇户口家庭、本地农业户口家庭、外省市农业户口家庭等。从城镇家庭的住房支付能力划分，可以划分出两条线，分别是无住房支付能力线、基本具有住房支付能力线两条线。
住房保障对象的准入条件：上海目前的主要住房保障政策的准入标准包括户籍、收入、财产、住房等多个条件。在住房保障立法中，建议明确住房保障对象的界定以住房困难、住房支付能力不足家庭为主，并考虑以下措施：第一阶段，对现有的经济状况核查进行简化。第二阶段，取消共有产权保障住房经济状况审核。
完善住房保障的规划和计划：1.建立住房保障的土地储备制度；2. 改善住房保障规划的编制；3. 健全住房保障年度计划的编制。
健全保障性住房的供给机制：1.保障性住房的供给内容：一是优先确保保障性住房建设用地；二是多渠道筹集住房保障资金；三是综合运营金融、税收优惠等政策，盘活社会租赁市场，鼓励市民将富余且闲置的住房予以出租，缓解就业不稳定人群的居住问题；四是完善保障性住房的类型。五是探索保障性住房房源动态管理机制。2. 保障性住房的供给方式：一是鼓励供给主体的多元化；二是稳定实物配租的比例；三是倡导和谐混居的模式。3. 保障性住房的供后管理。
住房保障管理主体及职责： 1. 住房保障与房屋管理系统内部主体；2. 保障对象导出区与导入区关系；3. 住房保障社会参与主体的界定。
住房保障立法还需要研究的几个问题：1.完善保障房建设规划指标参数；2.完善配建方案，加快保障房建设；3.鼓励企业建设保障性住房；4.郊区农民宅基地进入保障房用地范围。
四、上海住房保障法规框架设计
上海住房保障工作发展前瞻：上海的住房保障体系按照“广覆盖、保基本，分层次、多渠道，重公平、促发展”的原则，其发展近期目标（至2020，即“十三五”期末）建立与全面建成小康社会和社会主义国际大都市相匹配的住房保障体系，主要包括以下三个方面内容：一是稳步提高住房保障的有效保障率。二是形成较完善的住房保障供应体系。三是完善保障性住房制度。中期目标（2030年）从长远来看，上海要以“住有所居”为目标构建“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的符合中国国情、体现上海特色的住房保障体系。
上海住房保障法规框架的主要内涵：1. 上海完善住房保障制度的主要任务：一是解决当前上海立法以规范性文件为主，存在法律效力低、稳定性差等缺点的问题。二是针对目前各项工作落实主要依赖传统的行政力量进行推进，带有阶段性和不确定性等缺陷的问题。三是确定住房保障对象，首要条件是家庭住房是否困难。四是在立法层面对各方社会主体参与的权利与义务作出具体规定。五是对住房保障管理部门依法行政提出更高要求。
上海住房保障法规框架的基本构想：1．《上海市住房保障条例》主要内容：一是住房保障范围和标准、住房保障的对象、方式和种类；二是政府投入、社会参与和管理；三是保障住房的规划和建设；四是申请人的申请条件和轮候、保障性住房品种之间的衔接；五是售后管理，包括退出机制等问题；六是监督管理；七是法律责任。
2．《上海市共有产权保障住房管理办法》主要内容：一是供应程序；二是售后管理；三是法律责任。
3．《上海市公共租赁住房管理办法》主要内容：一是房源筹集；二是准入条件；三是申请审核与管理退出机制；四是支持政策。
4．《上海市促进养老地产发展的规定》主要内容：养老地产（不论使用权、产权）登记，政策规定不得抵押、查封、处分；在过户、分户、继承予以特别规定，以保护老年人权益。
5．《上海市金融扶持购买保障性住房办法》主要内容：一是提供长期、优惠低息的购房抵押贷款；二是组建基金、发行债券，吸收市民存款；三是政府对此类专用购房贷款基金、债券提供保证，以鼓励市民积极投资该类金融产品；四是市民买房贷款利息，可适当抵扣个人所得税。
6．《上海市保障住房规划和建设管理办法》主要内容：一是保障住房一般由政府立项，或由政府指定、委托代建，也可以是社会企事业单位、社会团体向政府提出申请，经政府有关部门批准的项目。二是保障住房的项目均应在审批中明确，可以在规划、建设中采用多层、小户型布局。三是保障住房的项目均应向社会公开招标建设，并保证房屋的建筑质量。四是保障住房建成后，政府应公示审批流程，包括登记、公示、轮候、抽签等。五是物业管理、维修等其他规定。
五、上海住房保障立法的基本要求和方法
上海住房保障立法的基本要求：1.注重立法决策与改革决策相结合，注重改革的合法性；2.坚持综合性与层次性相结合，注重立法的综合性；3.坚持适应性与稳定性相结合，注重立法的适应性；4. 坚持前瞻性与操作性相结合，注重立法的操作性。
上海住房保障立法的若干措施：1.法律是上海住房保障立法的依据。全国人大首先要尽快制定住房的基本法律。其次，尽快出台《住房保障法》，填补我国住房保障法律的空白。再次，国家有关部门要总结经验，将符合我国国情、行之有效的住房保障政策上升为法律或行政法规。2.吸收国外（地区）一切有益的立法经验；3. 循序渐进推进上海住房保障立法；4.充分发挥地方立法的积极作用；5.建立住房保障立法评估制度。