《上海城市基础设施配套费管理研究》
完成时间：2014年12月4日
课题摘要:
一、课题研究背景
随着社会经济的快速发展，城镇化进程的加快，上海的住宅建设得到了迅速的发展，住宅小区配套设施的建设为居住环境的改善作了较大贡献。配套费的管理要追溯到1987年，为了确保新建住宅小区的配套建设，上海市开始征收住宅建设配套费。如今历经四次调整，住宅建设配套费已更名为“上海城市基础设施配套费”（下文中出现的“配套费”即为其简称），其征收使用标准、投资内容、管理模式都发生了很大变化。
距今最近的一次调整是2011年5月，上海市建设和交通委员会、上海市住房保障和房屋管理局、上海市发展和改革委员会、上海市财政局四部门联合发文《关于调整本市城市基础设施配套费征收标准和使用范围的通知》（沪建交联[2011]405号），现已实施三年。
由于当时相关管理办法及实施细则没有同步出台，只是作了局部调整，所以在实际操作过程中执行的规章制度相对零散，没有形成体系。另外，由于社会发展，配套费征收使用中也出现新的问题，需要分析研究解决。例如如何解决目前阶段性账面资金结存较多的现象、如何进一步规范配套费自行统筹征收使用区县的管理、如何提高配套费使用与社会发展的适应度等。
2014年3月，基于以上主要问题课题组接受委托，对上海城市基础设施配套费管理优化进行专项研究。
二、上海市配套费分级管理现状
上海城市基础设施配套费采用分级管理，中心城区由市统筹征收使用，这些城区包括：闸北、虹口、徐汇、长宁、普陀、黄浦、卢湾、静安、杨浦，以及宝山和闵行区外环线以内区域；浦东新区、嘉定、金山、松江、青浦、奉贤、崇明、闵行与宝山外环以外的区域经授权由区县自行征收使用。
经过多年的管理实践，上海城市基础设施配套费已形成了包括编制收支预算、安排投资计划、储备并实施配套项目、严格资金管理等成熟有序的管理流程。
一是，配套费投资计划编制。配套费的使用是根据投资计划安排的。年初，各区住房保障与房屋管理局根据财政预算和辖区内住宅项目建设进度，编制辖区年度市政、公建配套项目投资计划，报市住房保障与房屋管理局；市住房保障与房屋管理局将区配套项目汇总平衡后报市城乡建设委审批。市财政局根据配套费投资计划及项目建设进度拨付资金。年末可进行一次计划调整。
二是，配套费投资项目管理。各区住房保障与房屋管理局结合辖区内实际需要提出配套项目储备建议，经市房管局综合平衡后，统一纳入城市维护项目储备库。储备库中由配套费投资建设的市政道路综合工程条件成熟后，由市住房保障和房屋管理局审批立项、工程可行性研究及初步设计，各区住房保障和房屋管理局或项目建设公司负责具体组织实施由，市住房保障和房屋管理局负责监管协调有关问题，并委派投资监理进行资金监管。项目竣工移交后，根据审计报告进行项目销项。
三是，配套费的资金管理。配套费实行基金管理，专款专用。市住房保障和房屋管理局负责对市统筹的配套费资金使用的具体管理。配套项目投资计划经审批通过后，市住房保障与房屋管理局根据投资计划和项目进度，按计划分批向市财政局申请用款；市财政局根据有关规定审核后拨付资金。各区（县）房管局及其他用款单位必须设立专门的配套费资金存储账户，并接受市房管局、财政局、审计局和社会的监督检查,以确保配套费资金的合理使用。
三、配套费使用与管理中存在的问题
一是，三大主因助推，配套费出现阶段性结存。配套项目用地动拆迁难、配套费收支存在时间差、自行统筹区“量入为主”，三种因素叠加形成了当前配套费的暂时结存。本课题认为，虽然自行统筹区配套费账面结存，但是很多区排好的配套费投资计划表明，结存的真正原因不是资金过剩，而是配套费项目未来得及投资甚至是投资受阻造成的。长期来看，自行统筹区未来配套费投资可能存在资金缺口。
二是，统筹力度不够，降低了配套费资金的使用效率。统筹力度不足主要表现在三个方面：一是，部分区未实现配套费区域统筹，每个街镇配套费的使用金额与征收金额挂钩，一般不超过征收金额，致使有的街镇虽然收得多，但因项目少而资金结余，而有的街镇因为收得少，即使有项目也没有资金。二是，部分区未实现配套费内容统筹，配套费的投资内容包括街坊内的由开发商建设的小公建，例如居委会、老年活动室等。但是部分区由开发商建设的小区内的公建设施得不到配套费投资。三是，大居与普通商品房未实现配套费项目统筹，形成目前大居配套资金短缺，而配套费账上资金结存的情况。
三是，自行统筹区的配套费管理规范性仍需加强。具体表现为：管理主体不够明确、使用流程不够规范、监管力度不够强等。
四是，相关的制度规范未形成体系，较为零散，且在执行中操作性略显不足。
四、优化上海市基础设施配套费管理的建议
一是，“三管齐下”，促进配套费收支平衡。在促进配套费收支平衡方面，本课题建议：配套费项目必须与住宅项目同步规划、同步拆迁、同步推地、同步投资，以消除拆迁难造成的资金使用梗阻；改一次性征收为分阶段征收，并加快投入，以减少“时间差”造成的影响；完善项目储备库建设，加快条件成熟配套费项目的推进工作。
二是，加强统筹力度，提高资金使用效率。本课题提出，首先要实现各自行统筹区区内的全面统筹；其次，对各种配套费项目投入实施“先投入、后收回”制度，将大型居住区配套投资纳入配套费统筹范围，从而提高资金有效利用程度。
三是，明确职能、完善流程，强化自行统筹区管理职能，规范自行统筹区配套费管理流程。具体包括：将房管局列为配套预算审核主休，强化其对配套费监管的职能，参与配套费预算安排、编制项目投资计划、组织项目实施、配套费资金运作、项目后评估等，从各个方面对配套项目进行全面管理。
四是，梳理相关规范，完善管理制度。具体包括：要梳理当前配套费管理的相关规则，调整、制定、完善相关规范，形成体系。建立配套费动态调整机制，根据社会发展，及时调整配套费征收、使用标准，使配套费使用更符合社会发展。