《上海住房保障阶段性目标及分期实施途径研究》

　　完成时间：2014年3月7日

　　课题摘要:

　　现阶段政府实施大规模的保障性住房建设，是社会发展和保障民生的需要，是推动科学发展、加快转变经济发展方式的重大实践，目的是从我国实际出发，遵循社会主义市场经济规律，逐步形成以市场供给为主、政府保障和市场机制相结合的住房供给体系。目前上海已经形成“廉租住房、经济适用房（共有产权住房）、公共租赁房、动迁安置房”四位一体的保障性住房发展模式，分层次、多渠道地解决中低收入家庭的住房问题，保障性住房房源的筹措包括新建、改建、配建、收储、转化等途径。本课题围绕“十二五”上海保障性住房规划目标，研究上海保障性住房实际需求，分析人口因素、收入状况、土地供应、政府、社会和个人的承受能力等，提出上海保障性住房分期实施目标和实施途径方案，完善保障性住房供应体系的政策措施。保障性住房分期实施目标和具体的实施途径方案的确定，有利于政府做出分期有效的保障性住房建设规划，分层次逐渐满足有住房困难居民的实际需求，同时避免建设浪费和土地浪费。

　　一、基于社会发展的住房保障

　　（一）住房保障的社会化思想

　　社会对于住房保障的客观要求，可分为满足普遍需求的广义保障和特殊要求的狭义保障两个方面。广义的住房保障，即人人可得到合适的住房，住房需要是社会性问题，广义的住房保障从社会角度可以通过市场等各种手段解决住房问题；狭义的住房保障从市场缺失角度，通过政府和社会的帮助，解决个别人群的基本住房需求问题。即在住房供应及其价格的自然状态下，部分经济上处于相对弱势地位的居民，无力完全依靠自己的经济能力适当地解决住房困难，需要依靠社会和政府帮助其解决。

　　（二）住房保障的阶段适应性思考

　　1、住房保障适应了中国长期发展的社会化趋势。国务院2007年24号文明确了住房保障是住房发展的主要组成部分，并着手进行保障住房体系建设和保障住房分配，从民生角度，设计住房保障的体系和政策。

　　2、住房保障发展也出现了阶段性不平衡现象。一是保障住房的建设与分配不平衡，保障住房体系建设快于住房保障体系建设；二是地域不平衡，发达地区的住房保障快于欠发达地区，而欠发达地区的住房保障需求和压力更大；三是中央政府的积极性远大于地政府。

　　3、住房保障应该与经济社会发展阶段相适应，弥补市场缺陷，实现可负担保障标准。从长期看，住房保障的均衡性与合理性应该表达在三个方面。一是市场缺陷弥补性标准；二是住房保障规模和标准是否适应宏观社会经济发展要求，以及居民收入水准中住房的可负担性；三是社会促进性，住房保障政策是否起到真正的保障作用，是否起到租房发展的促进作用，是否防止了寻租现象和养懒汉机制。

　　二、近中期保障住房目标由供给导向转向供需平衡

　　（一）保障住房供求：传统保障供求平衡，新政保障供过于求

　　1、上海的廉租房保障需求。“十二五”预计新增7.5万户，供应廉租房7.5万套。期末，廉租房总户数为16.1万户，其中货币配方1.1万户，可以做到供求平衡和应保尽保。

　　2、经济适用住房由于需求侧的不确定性，极大可能会造成过剩。从需求情况看， 2012年底，全市共完成共有产权保障住房申请家庭购房签约1.96万户，历年累计近4万户。在房价的持续变化过程中，需求还有很大的不确定性。如果房价出现明显下行，也可能出现经济适用住房供过于求的状况。

　　3、公共租赁住房，由于房屋布局、租金标准等因素，也会产生供大于求现象。公共租赁住房政策主要针对部分青年职工、引进人才和来沪务工人员等群体的阶段性居住困难，包括公共租赁住房和单位租赁住房两类，基本形成政策体系。建设筹措公共租赁住房4万套（间）、200万平方米，但是分配情况不容乐观。

　　4、动迁安置房供需较为稳定。“十二五”期间，预计新增供应动迁安置房35万套。主要针对市政动迁和部分旧区改造家庭。只要政府将动迁安置房的建设和供应计划与拆迁计划相匹配衔接，项目投资保证，就可以避免出现明显的供需失衡。

　　（二）总量分析：静态平衡与结构调整

　　2012年上海常住人口达到2380万人，约896.35万户，两年新增80万户，按照这一趋势预计到2015年，上海的常住人口将达到2500万人左右，总户数达到914.54万户。若新增保障性住房100万套，约占期末上海常住人口家庭户数的11%，加上原有的住房保障率为7.5%左右，总体保障户数可达到全部户数的18%左右，这一供应量应该说是比较充足或者供过于求的。未来上海住房保障最大的挑战是结构平衡问题。包括：1）外来人口与户籍人口结构；2）保障住房结构；3）实物保障和货币保障的结构。

　　（三）完善住房保障体系建设：统一政策和规范机制

　　“十二五”期间，上海的住房保障的体系、体制和政策还需要进行大量的梳理和完善工作。

　　1、基本实现住房保障政策的统一性。对保障住房需求来说，除动迁安置房外，可以将住房保障申请政策统一归并，按照不同的条件，让他们选择不同的保障方式。在房源不能满足的情况下，进行排队轮候。

　　2、构建增量轮候排队的长效机制。在“十二五”后期形成的新的住房保障需求，应该通过轮候排队机制予以实现保障。这一机制也将成为上海住房保障的长效机制，同时为下一个五年计划的保障住房建设提供定量分析依据。

　　3、实现以销定产的保障住房供应机制。在住房保障的推进过程中，要充分重视保障住房的总量和结构平衡，建议探索实行“订单式”生产模式，以需定产。

　　4、建立封闭的保障住房流通和收购市场。建议在“十二五”期间上海建立法定机构，通过建立封闭的保障住房流通市场进行交易和物业的统一管理。

　　5、进行公租房的社会化管理。由非营利性的社会中介组织和民间团体承担公租房的义务，在国家政策指导，按照组织的宗旨，分类分区域承担受托与政府和企业的公租房建设、配租、管理等经营；有政策亏损的，政府予以补贴。

　　6、与普通商品房同处一个小区的物业管理仍然宜采用市场化的机制，与商品住房的物业市场接轨，这即有利于保证保障住房小区的物业服务质量，又有利于物业管理市场的健康发展。但对于居住于保障性住房中的低收入家庭，如果出现了物业管理费支付能力不足，可考虑一定的政策支持。

　　三、中长期实现住房保障覆盖率目标

　　中长期住房保障的目标设计应该围绕若干重大比例关系和重点问题予以解决。

　　（一）上海保障住房套数供应2020年可达到300万套目标

　　上海长期以来积累和新增的保障房源包括以下三个方面。

　　一是上海直管未出售的旧公房约50万套，或者居民没有购买，或者还没有配套。这类公房由于实行低租金，事实上属于保障性住房；

　　二是到“十二五”期末，上海可新增近200万套保障房源；

　　三是到2020年，预计可在新增50万套以上的保障房源，届时，上海的保障住房存量将达到300万套规模。

　　（二）上海住房保障社会覆盖率家庭目标（2020）可超过40%

　　按照“十二五”期间实现保障住房100万户（套）的分配目标后，上海的住房保障覆盖率可达到22%，略高于全国水平20%。根据上海市住房保障的“十二五”目标推算，到2020年上海保障住房供应量可以达到200万套左右，保障房覆盖率应该达到或者超过40%，接近日本的44%和深圳的远景规划目标40%-50%。

　　（三）住房保障轮候率目标（2020）控制在5%以内

　　到2020年上海户籍人口的住房轮候率可控制在3%以内，轮候期不超过3年（主要是资质审查、房源配对所需要的时间），如廉租房基本实现“应保尽保”。轮候期应该在1年内，其他保障性住房的轮候期应该不超过3年，如果是“以销定产”的房源，还应增加2年宽限期。

　　（四）户籍人口的自有住房保障目标达到50%以上

　　上海户籍人口的保障率预计在30%左右，外来常住人口预计在10%左右。折算成本地户籍人口的保障率，将会达到50%以上。

　　1、鼓励户籍人口拥有自有产权的保障房。自有产权的保障房为动迁安置房，经济适用房为有限产权如果保障对象在5年后想上市卖出，政府有优先购买权。根据前面的分析，目前动迁安置房为保障房中的主力军。

　　2、鼓励通过共有产权过渡到拥有自有产权。公有产权的保障住房是廉租房、公租房；共有产权的保障住房是经济适用房，居民和政府按“七三开”共有住房产权；私有产权的保障住房是动迁安置房。住房保障的目的是居者有其所，主要是确保中低收入人群的居住问题而不是买房问题。

　　3、继续探索推进住房保障货币补贴制度。综观各国的租赁型住房保障模式, 基本上可以归纳为租金补贴、房租折扣、房租管制和低租金住房几种。而上海的租赁房属于租金补贴和低租金住房这两种。

　　4、严格控制和限制实物廉租房的分配。目前，上海户籍人口的廉租房比重在3%左右，与新加坡相似，目前有快速增长趋势。从长期看，应该予以尽量控制，建议根据老龄化和收入变化情况，这一比例应该控制在5%～8%之间。

　　（五）非户籍常住人口的住房保障覆盖率目标达到全市10%

　　上海是国内人口导入量最大的城市之一。进入本世纪，来沪常住人口以年均30万左右的速度递增。到2020年，上海常住人口户数达1050万户左右；将有400多万户外来居民，其中40万户约10%的居民可以享受到以公租房为主、货币补贴为辅的住房保障政策。

　　（六）保障住房的存量目标100万套

　　2020年末，将有20万套廉租房、30万套共有产权房和20万套公租房，加上其他政府拥有的各类产权住房，预计政府将拥有100万套左右的保障房屋，占全市总套数的10%左右，届时政府对住房保障的手段和力度将会削弱。

　　四、对策实施建议

　　上海市提出的 “十二五”住房发展的总体目标为“一个重点、两个加大、三个提高”。即以全面推进“四位一体”的住房保障举措。到2020年上海将实现“国际接轨、国内示范、市情适合”的完备的住房保障体制、机制和体系。

　　（一）中期（2015年）目标对策：延续现有政策，实现规划目标

　　按照市场为主、社会为辅、政府放权的原则，深化进行住房保障的体制和机制建设。

　　1、抓建设规划落实，保证保障住房建设规划目标的实现，以拉动上海的投资规模、新城建设。

　　2、工作重点转移到保障房需求分析、政策调整和实物分配上，实现相关制度的完善和创新。

　　3、建立住房保障供需平衡监控指标体系。对于保障住房市场，虽然主要供给者是政府，但是盲目建设只会带来更多的弊端和社会问题。

　　4、建立可以长期预期和博弈的保障房分配轮候制度。通过建立轮候制度，有助于保障房分配公平，能够实时、准确地把握各类住房保障对象基本需求稳定居民对保障性住房的预期。住房保障制度改革设计的成功与否，在于是否有一个合理的利益协调机制，使政策经得起相关利益方的博弈。

　　5、建立与住房保障建设与保有量匹配的资金池。应探索进一步拓宽直接融资渠道，包括社保基金、企业年金、企业债券、组合投资基金等。同时用好用足政策性和商业银行的中长期贷款，适量使用流动资金，尽量加快资金的循环提高使用效率。借鉴天津、北京等省市的经验，上海应该成立专业的保障性住房投融资机构，使之成为推动住房保障金融配套工作的重要平台。

　　（二）远期目标（2020年）对策：加快研究布局，实现综合效益

　　1、进行上海2020年住房保障需求和目标研究。确定具有中国特色和上海特点住房保障覆盖率指标分析，进行新增保障住房供应、保障住房存量持有、保障户数测算和保障条件预测等工作，明确工作目标和任务。

　　2、合理进行“十三五”期间的保障住房建设资源配置。当前为弥补住房保障体系的相对滞后，加大保障性住房建设的比例，这是阶段性的措施。但在“十三五”规划中，应该统筹兼顾，根据实际需要和能力进行保障住房的资源配置。

　　3、策划构建封闭的住房保障市场。建立法定机构，组建封闭的保障住房交易市场，将政府拥有产权的住房纳入保障房市场的管理范围。

　　4、消除未来保障性住房流入房地产市场的影响。一方面，住房保障与房地产市场的关系边界将在土地、建设、流通、分配、租赁、出让和物业管理等各个方面逐步清晰，在自身流程清晰的基础上，两者之间可以协同调剂。另一方面，保障住房大量流入商品房市场，会造成负面影响。

　　5、重新构建住房保障与房地产市场（产业）的关系，形成房地产市场与住房保障的无缝链接。建立健全“诚信、规范、透明、法治”的房地产市场体系和“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系。上海住房供应体系设计的主要思路是学习新加坡，对每个市民家庭，所对应的住房保障渠道，努力做到应报尽保。